II SA/Gd 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. F. działającego jako kurator spadku po H. F. i S. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego oddala skargę. Pismem z 7 sierpnia 2015 r. W. F., kurator spadku działający w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], stanowiącej jezioro G., wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], położonej w miejscowości L. "..do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego sprzed dewastacji ternu działki i linii wodnej jeziora G.... " Wnioskodawca zaznaczył przy tym, że "... naruszono prawa wodne i prawo własności, naruszono grunty jeziora i linię wodną. Działka przyległa stanowi grunty zalewowe, na której występują torfy objęte ścisłą ochroną wraz z roślinnością rzadko występującą i objęte są ścisłą ochroną prawną...Dlatego niezbędne jest wszczęcie postępowania w tej sprawie... i wydanie decyzji przywracającej poprzedni stan na gruncie... " Wójt Gminy postanowieniem z 26 sierpnia 2015 r., na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] poł. w m. L. wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego z powodu braku przesłanek do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 363 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ I instancji wskazał, że opisane w piśmie z 7 sierpnia 2015 r. działania właściciela nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] oraz wnioski w nim zawarte, w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na żądanie przez wnioskodawcę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 363 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazującej wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Natomiast w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a. § 1 k.p.a.). Podkreślił organ I instancji, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wprowadzono szczególne rozwiązania, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego, ustanowionych w k.p.a.. Przepis art. 375 tej ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375), zawartym w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", wszczyna się z urzędu. Przepis ten wprowadza zatem wyraźne ograniczenie zastosowania art. 61 § 1 k.p.a., stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z wyraźnej woli ustawodawcy w sprawach przewidzianych w art. 363 powołanej ustawy nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowania na żądanie strony. A zatem przepis art. 375 powołanej ustawy stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże ani art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375). Właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego, (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/2008, publ. LexPolonica nr 2511695). W realiach rozpoznawanej sprawy zarówno wnioskodawcy jak i osobom w imieniu których składa przedmiotowy wniosek, jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej numerem [..], przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, bowiem opisane we wniosku naruszenie zasad ochrony środowiska, mogłoby oddziaływać na teren tejże nieruchomości i utrudniać korzystanie z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w rozumieniu art. 140 k.c. Opisane we wniosku zachowanie należało określić jako działalność negatywnie oddziałującą na środowisko w rozumieniu art. 363 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Skoro zatem powołany przepis daje takie uprawnienie, to dla jego zastosowania musi zostać w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzone, że negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce. W celu zweryfikowania wskazanych w piśmie z 7 sierpnia 2015 r. nieprawidłowości, organ dnia 25 sierpnia 2015 r., przy udziale wnioskodawcy, przeprowadził oględziny działek numer [..] raz [..] w celu ustalenia, czy na obszarze wskazanych nieruchomości prowadzono działalność negatywnie oddziałującą na środowisko, która uzasadniałaby wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 363 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie, czy zachodziły przesłanki do zobowiązania właściciela nieruchomości [..] do wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W toku oględzin ustalono, że na nieruchomości [..] oraz na części nieruchomości [..] - stanowiącej część przybrzeżną jeziora G., naniesiono zróżnicowaną co do grubości warstwę ziemi tj. od ok. 10 cm do ok. 30 cm. Przeprowadzone w toku oględzin czynności nie potwierdziły jednak występowania na wskazanym obszarze jakichkolwiek zasobów, tworów i składników przyrody prawnie chronionych, czy też jakiejkolwiek działalności osoby fizycznej negatywnie oddziałującej na środowisko, w rozumieniu art. 363 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Potwierdzono natomiast występowanie na badanym obszarze - na jego niepokrytych warstwą ziemi częściach, roślin gatunkowych pospolitych takich jak: pokrzywa, trzcina, babka wąskolistna, malina, jeżyna, jaskier bulwkowy, bluszczyk kurdybanek, kuklik zwisły, pięciornik gęsi, co nie może uzasadniać, że istotnie doszło do podjęcia działalności negatywnie oddziałującej na środowisko w rozumieniu art. 363 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy. Ponadto organ nie stwierdził zniszczenia torfowiska, gdyż nie zinwentaryzował takiego siedliska. Podczas lustracji stwierdzono brak gatunków flory wskaźnikowych dla torfowisk jak też miejsc o gruncie niestabilnym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. F. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie wiąże się z naruszeniem posiadania działki nr [..] stanowiącej grunty pod jeziorem G. Dewastacji brzegu i zasypywania jeziora na gruncie skarżącego dopuścił się właściciel działki nr [..], co spowodowało naruszenie ustawy o ochronie środowiska, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów k.p.c. i naruszenie posiadania, w związku z czym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przesłanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako organowi, który ma możliwość nakazania właścicielowi między innymi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Przywołując wyrok NSA z dnia 21.01.2009, sygn. akt II OSK 6/08 zwrócił uwagę, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadku terenu objętego m.p.z.p. Ponadto skarżący wniósł o unieważnienie twierdzenia Wójta, że nie jest on stroną postępowania. Organ nie ma prawa podważać interesu prawnego skarżącego, który jest współwłaścicielem i kuratorem spadku dla pozostałych właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 21 września 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U poz. 672 z 2016r.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1/ ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2/ przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust.2-5 stosuje się odpowiednio (ust.2). W rozumieniu przywołanego wyżej przepisu nie ma wątpliwości, że w sytuacji, gdy działania określonego podmiotu korzystającego ze środowiska w sposób negatywny wpływają na środowisko, niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiot ten ponosi odpowiedzialność administracyjną. Przywołany przepis prawa reguluje bowiem możliwość podjęcia decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy działania określonego podmiotu czy też podmiotów są niepożądane i szkodliwe dla środowiska. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy W. F. we wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r., skierowanym do Wójta Gminy, stwierdził, że na linii wodnej jeziora G., między jeziorem a działką [..] stanowiącą działkę rolną przylegającą do jeziora-grunty rolne R5 rola i PS5 pastwiska znajduje się koparka, która wykonywała prace ziemne polegające na zerwaniu na odcinku około 5 m linii brzegowej Jeziora G. i ziemi torfowej wraz z roślinnością, niszcząc linię brzegową bezpowrotnie. W miejsce zerwanej linii brzegowej nasypano nową przywiezioną ziemię z innych wykopów. Ponadto w pobliżu, na odcinku kilku metrów linii brzegu jeziora G. została nasypana przez tę samą koparkę ziemia z wykopów przywiezionych z innej budowy. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, niezbędne jest wszczęcie postępowania i wydanie decyzji przywracającej poprzedni stan na gruncie. Po przeprowadzeniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. oględzin terenu dz.nr [..] i [..] poł w m. L. Inspektor ds. ochrony środowiska stwierdził, że gatunki roślin występujące na w/w gruncie nie zostały objęte ochroną prawną, ponadto teren na którym dokonano plantowania ziemi nie ma cech torfowiska, nie stwierdzono też niestabilności gruntu spowodowanej stałym stagnowaniem wody. W ocenie Kolegium, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska brak było podstaw do zainicjowania postępowania w przedmiocie nakazania osobie fizycznej, której działanie negatywnie wpływa na środowisko, podjęcia określonych działań w celu przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego na podstawie wniosku skarżącego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 375 cyt. ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o których mowa w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna (art. 362-375), zawartym w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" wszczyna się z urzędu. Przywołany przepis prawa materialnego jest przepisem szczególnym i wprowadza odstępstwo od ogólnych zasad określonych przepisami k.p.a. w art. 61 § 1 k.p.a., regulujących wszczęcie postępowania administracyjnego. W rozumieniu przywołanych przepisów prawa wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek strony było nieodpuszczalne, skutkiem czego organ I instancji, działając zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., zobowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo, mając na uwadze zarzuty wniesionego zażalenia, Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na podjęte z urzędu działania w celu zbadania ewentualnych naruszeń i negatywnych oddziaływań na środowisko wynikających z działań osoby trzeciej na obszarze terenu poddanego oględzinom, nie potwierdził zniszczeń torfowiska czy też naruszeń środowiska w zakresie występujących gatunków roślin i gatunków flory, w związku z czym nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie, ani też do wydania decyzji zgodnie z przepisem art. 363 ust. 1 pkt.2 cyt ustawy. Skargę na powyższe postanowienie złożył W. F., działając jako kurator spadku po H.F. i S. F., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Za niedopuszczalne uznał skarżący uznanie go za osobę nieuprawnioną do złożenia wniosku o przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, gdyż w postępowaniach karnych, toczących się o przestępstwo z art. 191 Prawa wodnego, posiada status pokrzywdzonego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną w sprawie, która nie powołuje się przy tym na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego czy też brak zasadności w działaniu organu administracji publicznej lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło bowiem przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że przedmiot zaskarżenia, to jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jako orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 61 a § 1 k.p.a.. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie nie wchodzi w zakres jej przedmiotu. Słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, że postępowanie w sprawie określonej przesłankami art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519) organ może wszcząć jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek W. F., dysponenta nieruchomości sąsiadującej z działką, co do której zgłosił negatywne oddziaływanie. Skarżący myli uprawnienia strony toczącego się postępowania z podmiotem uprawnionym do zainicjowania przedmiotowego postępowania. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane z uwzględnieniem okoliczności, że niniejsze postępowanie co do zasady nie może zostać wszczęte na wniosek. Wyłącza taką możliwość przepis art. art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, że postępowania w sprawie wydania decyzji o jakich mowa w dziale III tej ustawy, a zatem także w oparciu o przepis art. 363, wszczyna się z urzędu. Po wpłynięciu wniosku o wszczęcie takiego postępowania organ powinien natomiast zbadać, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Subiektywne odczucie skarżącego o szkodliwym wpływie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające w sprawie, po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, nie dopatrzyły się przesłanek materialnoprawnych do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji.. Skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to skarżący nie może także uczestniczyć w nim na prawach strony. Kontrolowane postanowienia przesądziły, że skarżący nie może żądać wszczęcia postępowania oraz, że organ nie dopatrzył się istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez organy w zaskarżonych postanowieniach. Z powyższych więc względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.