II SA/Gd 125/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia WSA Alina Dominiak sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2002r. r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 września 2001r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 19 września I995r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego : 1/ zatwierdził geodezyjny podział będącej własnością J. Ś. działki nr [...] km. 1 zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy położonej we wsi Sz., zgodnie ze stanowiącą załącznik mapą w skali 1:2000. stwierdził, że: 2/ w wyniku podziału powstały nowe działki od nr [...] do nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki wydzielone jako ulice będą podlegały wykupowi w drodze cywilnoprawnej przez Urząd Gminy. Działki zaprojektowane jako drogi -ulice oznaczono nr [...], [...], [...], [...]. Na mocy powyższej decyzji działki wydzielone pod drogi, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, przeszły na własność Gminy. Ponieważ wielkość odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy nie została ustalona w drodze negocjacji między stronami, decyzją z dnia 26 sierpnia 1999r. nr [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gminy, ustalił na rzecz J. Ś. odszkodowanie za działki gruntu wydzielone decyzją z dnia 19 września 1999r. pod budowę ulic. W dniu 27 kwietnia 2001. Wojewoda decyzją nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Starosta zlecił wykonanie rzeczoznawcy majątkowemu J. K. operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętych przez gminę działek. W operacie szacunkowym z dnia 25 czerwca 2001r. określono wartość przedmiotu wyceny tj. gruntu wraz z drzewostanem na kwotę 3 488 zł. Rzeczoznawca ustalił taką wartość nieruchomości posługując się metodą określoną w § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Przestawiając w operacie sposób dokonania wyceny rzeczoznawca stwierdził, że w grudniu 1994r. uchwałą Rady Gminy, zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono omawiane grunty pod budownictwo mieszkaniowe. Podział na działki budowlane i wydzielone drogi stał się ostateczny w dniu 4 października 1995r. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o podziale wartość gruntu nie mogła wzrosnąć, gdyż dopiero ostateczna decyzja o podziale umożliwiała sprzedaż działek budowlanych po wyższej cenie. Wartość gruntu wydzielonego pod drogi nie mogła wzrosnąć, gdyż nie mogły one być przedmiotem obrotu rynkowego. Zmiana miejscowego planu nie spowodowała wzrostu wartości gruntów, z których wydzielono drogi. Zatem stan gruntu wydzielonego pod drogi przyjęto jako grunt rolny i jego wartość ustalono na podstawie transakcji gruntów rolnych. Po przeprowadzeniu kilku rozpraw administracyjnych, w efekcie których nie doszło do uzgodnienia stanowiska pomiędzy stronami, Starosta wydał w dniu 27 września 2001r. decyzję nr [...], którą ustalił odszkodowanie w wysokości 6 551,35 zł dla J. Ś. za działki gruntu wydzielone pod drogi, położone w Sz. i oznaczone ewidencji gruntów nr [...] – [...]. Jednocześnie zobowiązano Zarząd Gminy do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o obowiązujący w zmienionym od dnia 15 lutego 2000r. brzmieniu przepis art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Nr 46, poz. 545 ze zm.), który określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Do wyliczenia wysokości odszkodowania przyjęto, że dniem wywłaszczenia nieruchomości jest dzień 4 października 1995r. tj. dzień, w którym decyzja o podziale gruntów stała się ostateczna. Organ podniósł, że strony zapoznały się z operatem, który został zakwestionowany przez J. Ś.. Strona nie skorzystała jednak z możliwości przedstawienie alternatywnego operatu. Ustaloną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości w wysokości 3 488 zł organ zwaloryzował przy zastosowaniu wskaźników, o których mowa w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 6 551,35 zł. J. Ś. złożył od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W pierwszej kolejności strona zwróciła uwagę na ciągnące się od wielu lat postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, powołując się przy tym na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących powyższej kwestii. Zdaniem odwołującego się to na organach ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania z zachowaniem wynikających z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. reguł. Nadto, powołując się na art. 77 § 1 k.p.a. strona zażądała pełnego udokumentowania przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego, gdyż sprawa nie rozpoczęła się od wniosku z dnia 30 kwietnia 1999r., lecz jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, nadto strona zwróciła uwagi na istniejące, jej zdaniem, luki w postępowaniu dowodowym. Strona zapytuje w końcu, powołując się na treść art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która decyzja jest w sprawie będącej przedmiotem postępowania decyzją wywłaszczeniową. Decyzją z dnia 11 grudnia 2002r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu 4 października 1995r. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego stała się ostateczna i z tym dniem działki o nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod drogi przeszły na własność Gminy. Do dnia 1 stycznia 1998r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie zostały zakończone negocjacje między J.Ś., a Gminą. Art. 233 cyt. ustawy nakazuje prowadzić sprawy wszczęte , lecz nie zakończone przed dniem wejścia jej w życie, na podstawie jej przepisów. W ustawie o gospodarce nieruchomościami zagadnienie będące przedmiotem sprawy jest uregulowane w art. 98 ustawy, który mówi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ ( tutaj Zarząd Gminy) zobowiązany jest złożyć wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem ( J. Ś.) a właściwym organem (Zarządem Gminy). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organem właściwym do ustalenie odszkodowania jest starosta (art. 129 ustawy). Zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, czyli w rozpatrywanym przypadku należy oszacować wartość przejętych działek analizując ich stan oraz wartość na dzień 4 października 1995r. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Działając w oparciu o ten przepis organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – J. K. sporządzenie operatu szacunkowego. Biegły określił wartość nieruchomości według stanu i wartości na dzień na dzień 4 października 1995r. : wartość gruntu została oszacowana na kwotę 2 288zł, a wartość drzewostanu na 1 200 zł. Organ powołał się przy tym na przepis § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), który stanowi, że dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. Jeżeli nie ma cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, dla ustalenia odszkodowania, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość 1 m2 gruntu równą wartości 1 m2 gruntu wchodzącego w skład nieruchomości, z której wydzielono drogi, powiększoną o 50% tej wartości. Biegły oszacował wartość działek na 1 525 zł, a następnie powiększył ja o 50%, co dało wartość 2 288zł. Przy sporządzeniu wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Odnosząc się do pozostałych uwag i zarzutów odwołania dotyczących naruszenia zasad praworządności i prawdy obiektywnej, organ odwoławczy nie stwierdził ich naruszenia w postępowaniu. Z kolei, zarzut bezczynności jest niezrozumiały, gdyż w sprawie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego została niezwłocznie wydana decyzja. Organ stwierdził również, że nie może ustosunkować się do zarzutu niezebrania całego materiału dowodowego w sprawie, gdyż oprócz przytoczenia orzeczenia sądu administracyjnego, strona nie wskazała, przeprowadzenia jakich dowodów żąda. J. Ś., powołując się na art. 21 ust.2 Konstytucji RP złożył skargę na powyższą decyzję wnosząc ojej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Starosty z dnia 27 września 2001 r. nr [...]. Skarżący stwierdził, że nie może zrozumieć dlaczego Wójt Gminy tak długo zwlekał z podjęciem decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżący nie ponosi też winy za błędnie podejmowane decyzje, za biurokrację, za przewlekłość i bezczynność, jak również za ciągłe zmiany w prawie. Nadto skarżący stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy wybrał niekorzystny dla niego sposób wyceny, co jest uwidocznione na strome 7 operatu szacunkowego - analiza danych rynkowych - powołał się przy tym na § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W końcu, przywołując art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zawierający dyrektywę słusznego odszkodowania, skarżący podtrzymał podana przez siebie na rozprawie administracyjnej w Starostwie Powiatowym cenę za 1 m2 gruntu w wysokości 4,50 zł wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, przytaczając w uzasadnieniu argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podanej w skardze propozycji ustalenia wartości 1 m2 gruntu w wysokości 4,50zł organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy opracował wycenę nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący miał nadto możliwość przedstawienia innych dowodów w sprawie. Z kolei organ stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP został skonkretyzowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 130 i następne ) i ich zastosowanie w sprawie spełnia wymogi "słusznego odszkodowania". W danym stanie faktycznym i prawnym utrzymanie w mocy w całości decyzji Starosty należy uznać za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne i przejęte przez Gminę na mocy decyzji z dnia 19 września t995r. nr [...] działki gruntu będące własnością skarżącego. Na skutek złożonego przez Zarząd Gminy w Sz. wniosku, dopiero w dniu 30 kwietnia 1999r. doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, do jej rozstrzygnięcia należało więc zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Przepis art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem a właściwym organem, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w oparciu o przepisy art. 128 i nast. cyt. ustawy. Podstawowe znaczenie ma tutaj art. 130 ustawy, przy czym należy zauważyć, że zasadnie organy obu instancji zastosowały go w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów intertemporalnych, zatem brak było podstaw - o co wnosił skarżący w toku postępowania - do stosowania przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami o poprzednim brzmieniu. Przepis ten stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ( ust.1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości ( ust.2). Artykuł 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji publicznej jest nadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły wysokość należnego skarżącemu odszkodowania opierając się na sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym nieruchomości przejętych przez gminę. Organy obu instancji uznały przy tym, że operat został wykonany w sposób prawidłowy. W tym miejscu należy zauważyć, że organy administracji nie są związane dokonanymi w operacie szacunkowym ustaleniami. Stanowi ona taki sam materiał jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. W niniejszej sprawie świadczy o tym brzmienie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że to organ administracji ustala wysokość odszkodowania i to nie na podstawie, a tylko z uwzględnieniem opinii biegłych, co z kolei wynika z treści art. 130 ust. 2 ustawy. Opinie biegłych podlegają zatem takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, albowiem z mocy art. 80 k.p.a. organowi administracji służy prawo do ich swobodnej oceny. Wychodząc z takiego założenia należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny operatu szacunkowego, uznając go za prawidłowy. Przepis § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. Jeżeli nie ma cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, dla ustalenia odszkodowania, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość 1 m2 gruntu równą wartości 1 m2 gruntu wchodzącego w skład nieruchomości, z której wydzielono drogi, powiększoną o 50% tej wartości. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wartość gruntu wydzielonego pod drogi winna być określona według stanu gruntów przed podziałem, uznał przy tym, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowała wzrostu wartości gruntów, z których wydzielono drogi. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy przyjął, że wartość nieruchomości, z której wydzielono drogi winna być ustalona na podstawie transakcji gruntów rolnych. Takie stanowisko jest sprzeczne z treścią ustalonych w § 28 rozporządzenia zasad dokonywania wyceny wymienionych tam nieruchomości. W przepisie § 28 ust. 2 mowa jest o tym, że w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości do ustalenia odszkodowania przyjmuje się wartość 1 m2 gruntu równą wartości 1 m2 wchodzącego w skład nieruchomości, z której wydzielono drogi, powiększoną o 50% tej wartości. W niniejszej sprawie działki gruntu zostały wydzielone pod drogi z działki nr 50/1 km. 1 w Sztutowie, która w dacie dokonania podziału była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Określając zatem wartość tej nieruchomości należało uwzględnić w operacie jej rzeczywiste przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jak również powierzchnię ( 3.2369 ha) i wycenić ją jako grunt budowlany o wielkiej powierzchni. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że operat szacunkowy w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania był wadliwy, w efekcie czego zaskarżone decyzje zostały wydane za naruszeniem art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również cyt. wyżej przepisu rozporządzenia, doszło w nich bowiem do ustalenia wysokości odszkodowania, które nie odpowiadało wartości nieruchomości w dniu 4 października 1995r. Nadto Sąd stwierdził, że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonując waloryzacji ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. ( tak zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2002r., sygn. akt I SA 2378/00, LEX nr 81740). Nie można zatem było dokonać waloryzacji w sytuacji, gdy organ dopiero ustalał decyzją wysokość należnego skarżącemu odszkodowania. Reasumując, uznać należy, że omawianej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 130 i 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, po uzyskaniu prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, powinny po raz kolejny ustalić wysokość odszkodowania za przejęte na własność gminy grunty, stosując przy tym art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym, bardziej korzystnym dla skarżącego, brzmieniu. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z postanowieniami art.152 z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.