II SA/Gd 1254/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr SKO Gd/5556/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego oddala skargę. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Krokowa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 31 sierpnia 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krokowej wpłynęło podanie A. M. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Postanowieniem z 1 września 2023 r. nr GOPS.4601.40.2023.DS Wójt Gminy Krokowa odmówił Wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z uwagi na fakt, że decyzją nr 12/okr/2023/DS z 24 sierpnia 2023 r. przyznano Wnioskodawcy świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 388,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy postanowieniem z 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt SKO Gd/5556/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że z treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, która to przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie. W ustalonych okolicznościach sprawy zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie Wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie przepisów prawnych, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 Konstytucji RP. Ponadto zdaniem Skarżącego zaskarżone postanowienie jest nielogiczne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że spełnia wszelkie kryteria niezbędne do przyznania zasiłku okresowego. Brak jest skonkretyzowania innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponadto, Kolegium nie ustaliło, czy decyzja z 24 sierpnia 2023 r. nie została zdyskwalifikowana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 kwietnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Krokowa z 1 września 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – przy. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem zastrzeżona dla wstępnego etapu oceny wniosku. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Należy zatem podkreślić, że wystąpienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. musi być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym wstępnym etapie postępowania organ bada bowiem jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Chodzi tu o sytuacje oczywiste, niewymagające analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Zatem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Postanowienie to ma charakter formalny (a nie merytoryczny) i oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Pierwszą z możliwych przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. W konsekwencji, wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. W tym drugim przypadku odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Natomiast drugą przesłanką zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. są "inne uzasadnione przyczyny" o charakterze przedmiotowym, które nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę. Do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek z 30 sierpnia 2023 r. o przyznanie "świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego", który wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krokowej w dniu 31 sierpnia 2023 r. (zob. akta organu I instancji). Jednakże, co wyjaśnił organ I instancji, w dniu 24 sierpnia 2023 r. (a wiec przed złożeniem przez Skarżącego ww. wniosku) organ ten – w oparciu o poprzednio złożony przez Skarżącego wniosek – wydał decyzję nr 12/okr/2023/DS, na mocy której przyznano Skarżącemu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji, orzekające organy zauważyły, że wszczęcie (drugiego) postępowania na podstawie (drugiego) wniosku Skarżącego, ale w tej samej sprawie (zasiłek okresowy w 2023 r.) w świetle istnienia decyzji z 24 sierpnia 2023 r. stanowiłoby orzekanie drugi raz w tej samej sprawie. Sytuacja taka nie może mieć zaś miejsca, o czym zasadnie orzekły organy obu instancji, a stanowisko to Sąd w pełni aprobuje. Wyjaśnić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zgodnie z przyjętą na gruncie prawa administracyjnego koncepcją sprawy administracyjnej tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich, przy zachowaniu tożsamości podmiotowej, decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i faktyczna. Tożsama sprawa winna zatem dotyczyć tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok z 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 618/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.), dalej jako u.p.s., zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej. Art. 38 u.p.s. zawiera przesłanki przyznania tego rodzaju świadczenia. Jak wyjaśniono powyżej, ustawowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania mają charakter pierwotny, tzn. istnieją już w dacie wszczęcia postępowania, wynikają z treści złożonego żądania lub są znane organowi z urzędu. Przekładając powyższe na niniejszą sprawę należy zauważyć, że organ I instancji, tj. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krokowej miał z urzędu wiedzę co liczby i zakresu wniosków Skarżącego, który jest Klientem tego Ośrodka. A zatem ten sam podmiot (Skarżący) wystąpił o ten sam rodzaj świadczenia (zasiłek okresowy) w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Skoro zatem pierwszy wniosek załatwiono poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która załatwia sprawę, to zasadnie orzekły organy, że nie ma prawnej możliwości ponownego procedowania tej samej sprawy w oparciu o nowy wniosek. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jak niezasadną. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.