II SA/Gd 1256/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. Nr [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek R. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem w miejscowości K. na działce nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) oraz art. 104 k.p.a. W warunkach wynikających z ustaleń miejscowego planu ogólnego i przepisów szczególnych wskazano, iż niezabudowana działka nr [...] położona jest w K. na terenie intensywnego zainwestowania o funkcji mieszkaniowej. W decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od granicy z działką nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...] i nakazano zachowanie normatywnych odległości od pozostałych granic. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 42 ust. l pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa nie tylko warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 43 ust. l ustawy o drogach, obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane na terenie miast i wsi w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Mimo braku w planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy inwestor nie może zatem zbudować obiektu w odległości mniejszej niż 6 m. od drogi. Na lokalizację obiektu w odległości mniejszej, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę właściwy zarząd drogi. Zarządca drogi nie uznał jednak, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zmniejszenie odległości obiektu budowlanego od jezdni. R. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w zaskarżonej decyzji wynika z art. 43 ust. 1 o drogach publicznych. W decyzji nie określono jednak kategorii drogi ze względu na funkcje jakie pełni ona w sieci drogowej jak również podstawy prawnej jej określenia. Z uwagi na fakt odniesienia się w decyzji do ustawy o drogach publicznych, podstawą ustalenia warunków z niej wynikających winno być zgodnie z art. 2 ustawy o drogach określenie kategorii przedmiotowej drogi. Przyjmując, na podstawie wskazania w decyzji odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, że jest to droga gminna, zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych powinna ona posiadać wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Jeśli na pasie terenu o numerze geodezyjnym [...], przewidzianym przez gminę na drogę dojazdową (bez przejazdu) do ośmiu działek budowlanych na osiedlu mieszkaniowym, umiejscawia się krawędź jezdni na linii ogrodzenia działek, to ruch pieszy również będzie odbywał się po pasie jedni dla ruchu pojazdów. W ten sposób pas drogi staje się ciągiem pieszo-jezdnym nie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych lub drogą w osiedlu mieszkaniowym nie zaliczaną przez ustawę do dróg publicznych. Będzie to droga wewnętrzna o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych, a tego typu drogi zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych wyłączone są z kategorii dróg gminnych. R. M. zakwestionował także wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie nie może zatem stanowić ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzją z dnia 20 marca 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej w punkcie l nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od granicy z działką nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działki Nr [...] i orzekło o dodaniu punktu 3 w brzmieniu: "Warunki wynikające z przepisów szczególnych: Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony działki Nr [...] (stanowiącej dojazdową drogę gminną) wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej jezdni lub pieszojezdni. Lokalizację budynku mieszkalnego należy uzgodnić z zarządcą drogi tj. Zarządem Gminy, w zakresie odległości projektowanego budynku od przyszłej krawędzi jezdni lub uzyskać zgodę zarządu na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż określona (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych)".W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 43 ust. l ustawy o drogach publicznych odległość 6 m liczona jest nie od granic działki, lecz od zewnętrznej krawędzi jezdni. Krawędź tą ustala zarządca drogi projektując pas drogowy jako pas (teren) przeznaczony dla ruchu lub postoju pojazdów oraz dla ruchu pieszych lub też projektując go jako pas pieszojezdny. Uznać więc należało za słuszny zarzut podnoszony przez odwołującego się, że przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych nie odnosi się do granic działki. Wskazano także, iż w sprawach zgody na lokalizację obiektów w odległościach mniejszych niż określone w art. 43 ust. l ustawy o drogach publicznych organem właściwym jest w tym przypadku zarząd gminy (jako zarządca drogi ), który realizując uprawnienia właścicielskie wyraża swoją wolę w tej kwestii ( art. 43 ust. 2 i art. 9 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy ). Stąd też nałożono obowiązek uzgodnienia lokalizacji budynku mieszkalnego z zarządcą drogi. Wymóg ten wiąże się z możliwością ubiegania się w odrębnym trybie o uzyskanie takiej zgody. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa droga jest drogą gminną, co potwierdzają zarówno odwołujący się jak i organ pierwszej instancji, a jej funkcja określona została w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o drogach publicznych jako droga dojazdowa. Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut strony, że ustawa o drogach publicznych nie stanowi przepisu szczególnego i podstawy do orzekania przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, iż przepisy tej ustawy jednoznacznie regulują usytuowanie obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w odniesieniu do wszystkich rodzajów dróg. R. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wskazano, iż art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nie ustanawia nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni, ani pieszojezdni. Art. 43 tej ustawy określa jedynie minimalne odległości (na terenie miast i wsi) od zewnętrznej krawędzi jezdni, usytuowania obiektów budowlanych. W zależności od kategorii drogi (zgodnie z tabelą Ip. 1,2,3) odległości te są różne, dla pieszojezdni nie zostały one określone, ponieważ w rozumieniu cytowanej ustawy, pojęcie takie nie "mieści się" w żadnej kategorii dróg publicznych. Skarżący wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do 2010 roku, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 18 lutego 1994 roku, nie została określona nieprzekraczalna linia zabudowy, a zgodnie z zapisem art. 10 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się ją w zależności od potrzeb. Rada Gminy nie widziała potrzeby jej ustalania a więc określanie jej w decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zdania o możliwości uzgodnienia z zarządem drogi posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 6 m wskazane w decyzji. Skarżący wywodził w tym zakresie, iż konsekwencją takiego zapisu jest możliwość wprowadzania znaczącej zmiany do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po jej uprawomocnieniu się oraz wyniesienie zarządcy drogi do rangi recenzenta decyzji administracyjnych. Skarżący wskazał, iż brak linii zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego oznacza dowolność sytuowania obiektów budowlanych na etapie uzyskiwania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca w art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje, aby w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnić postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Wynika z tego, że sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest zawrzeć w nim postanowienia przepisów szczególnych dla tego terenu. Ustawa o drogach publicznych jest przepisem szczególnym dla ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednak zgodnie z powyższym stwierdzeniem jej postanowienia w zależności od potrzeb powinny być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna zgodnie z art. 42 ust.1 cytowanej ustawy określać 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego, art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowień opartych na przepisach szczególnych określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm.) wprowadza w art. 43 ust. 1 obowiązek zachowania odległości obiektów budowlanych od dróg, stanowiąc pod Lp 3 lit. c, że obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych powinny być usytuowane na terenie zabudowy miast i wsi w przypadku drogi gminnej w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten określa usytuowanie obiektu budowlanego względem położonej na sąsiedniej działce zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Wprowadza on zatem wynikające z przepisu szczególnego ograniczenie zagospodarowania działki budowlanej, nieprzewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego ani przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) W wyroku z dnia 3 września 1997 r. w sprawie sygn. akt III RN 35/97 Sąd Najwyższy wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych warunków poprzedza podjęcie budowy, dla której przepisy art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma według art. 47 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta (art. 34 Prawa budowlanego), jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zawierać określenie między innymi rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie sygn. akt III RN 35/97 OSNP1998/4/107) W przypadku istnienia obok działki, na której ma być realizowana inwestycja drogi gminnej, skarżący musi w swoich planach inwestycyjnych uwzględnić zachowanie odległości przewidzianej w art. 43 ust. 1 Lp 3 lit. c ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowisko organu administracji w tym zakresie nie narusza zatem prawa. Za uzasadnione natomiast uznać należy zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do ustalenia, iż działka położona obok działki skarżącego jest drogą gminną. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego uzasadniającego takie stwierdzenie, a wbrew stanowisku organu administracji skarżący kwestionował tą okoliczność w odwołaniu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi w art. 1, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg publicznych art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zalicza drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustala zarząd gminy (art. 7 ust. 3). Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Dla dróg takich ustawa nie wprowadza obowiązku zachowania 6 m odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenie rzeczywistego charakteru drogi miało zatem zasadnicze znaczenie dla oceny istnienia wymogu zachowania odległości budynku od krawędzi jezdni i wskazania takiego warunki w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji nie wyjaśnił charakteru drogi sąsiadującej z działką skarżącego, a dokonane ustalenia, iż jest to droga gminna, kwestionowane przez stronę, są dowolne, nie poparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Organ administracji naruszył zatem w niniejszej sprawie wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien uwzględniając treść art. 85 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a wobec uchylenia decyzji ostatecznej wyrokiem sądu występuje stan nierozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Organ administracji winien uzupełnić postępowanie dowodowe odnośnie charakteru drogi sąsiadującej z terenem inwestycji i dokonać ustaleń w tym zakresie na postawie zebranego materiału dowodowego.