II SA/Gd 1256/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...] i ze skargi P. S. na uchwałą Rady Gminy z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał. W. M. w dniu 10 grudnia 2002 r. złożył zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla fragmentu wsi L. wskazując, że: 1) realizacja planu w zakresie zabudowy funkcją usługowo-mieszkaniową oraz na inne cele w nim określone, nastąpi na działkach stanowiących jego własność; 2) skomunikowanie terenu zwielokrotni ruch pojazdów, zwiększy emisję spalin i poziom hałasu, co pozbawi zajmowany przez niego teren charakteru rekreacyjnego; 3) planowane usytuowanie parkingu wymagać będzie likwidacji części istniejących i zagospodarowanych działek; 4) zlokalizowanie plaży na terenie objętym projektem planu jest niecelowe, ponieważ w odległości kilkuset metrów znajdują się plaże, których zagospodarowanie będzie tańsze; 5) planowane poszerzenie drogi i usytuowanie ciągu pieszego ma nastąpić kosztem ograniczenia jego działki na co nie wyraża zgody; 6) nie wyraża zgody na zbycie działki lub ograniczenie jej powierzchni pod potrzeby realizacji miejscowego planu zagospodarowania terenu; 7) nie zgadza się na przyjętą w § 10 stawkę wzrostu wartości nieruchomości. Jego zdaniem uchwalenie przedmiotowego planu uchybia przepisom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ narusza prawo własności i walory ekonomiczne projektowanej przestrzeni. Pozbawia go również prawa do własnego zagospodarowania działki. Zdaniem W. M. cele publiczne planu zostały już zrealizowane na dwóch sąsiednich kąpieliskach zlokalizowanych w niewielkiej odległości ([...] i plaża przy Domu Opieki Społecznej). Plan narusza również przepisy dotyczące prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto do projektu nie sporządzono i nie załączono prognozy oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667), a w szczególności przepisów o obligatoryjnym określeniu w prognozie skutków realizacji objętych planem inwestycji na środowisko naturalne, ekosystem i krajobraz. W dniu 12 grudnia 2002 r. zarzuty do przedmiotowego planu złożył również P. S., właściciel działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie wsi L. Poza zarzutami, tożsamymi z zarzutami W. M., P. S. dodatkowo wskazał na możliwość innej lokalizacji plaży, która ze względu na występujące tam płytkie i piaszczyste dno oraz równolegle biegnącą drogę, jest lepsza od proponowanej w projekcie planu. W dniu 10 stycznia 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwały w sprawie powyższych zarzutów - uchwałę nr [...] w sprawie częściowego przyjęcia zarzutu W. M. oraz uchwałę nr [...] w sprawie częściowego przyjęcia zarzutu P. S. Niniejszymi uchwałami przyjęto zarzuty w zakresie likwidacji w projekcie planu publicznej drogi dojazdowej o symbolu [...]. Jednocześnie odrzucono zarzuty w zakresie projektowanego przeznaczenia terenu. W jednobrzmiących uzasadnieniach obu uchwał Rada Gminy wskazała, że tereny objęte projektem planu przeznacza się na zabudowę usługową, rekreacyjną i letniskową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, plażę publiczną, lasy, drogi publiczne, publiczne ciągi piesze i publiczny parking. Projekt planu daje możliwość dalszego rozwoju terenu, zgodnego z zamierzeniami inwestycyjnymi właścicieli działek oraz mieszkańców wsi L. Ustalenia zawarte w projekcie pozwalają na zagospodarowanie terenu zgodnie ze współczesną sztuką budowlaną, a sam projekt jest zgodny z przepisami, w szczególności nie narusza art. 4 Prawa budowlanego i art. 64 Konstytucji RP. Ponadto przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb L. na publiczny parking jest zgodne z oczekiwaniami mieszkańców wsi L. Wskazane działki stanowią bardzo atrakcyjne i najkrótsze od drogi powiatowej dojście publiczne do Jeziora [...]. Miejsce to jest najbliższym do wsi L. nabrzeżem, w którym można w racjonalny sposób zaprojektować kąpielisko publiczne wraz z niezbędnym parkingiem. W związku z niewielką powierzchnią działek na tym terenie koszty związane z odszkodowaniami i wykupem terenu od osób prywatnych będą stosunkowo najmniejsze. Następnie Rada Gminy przytoczyła art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi działki nr [...], [...] i [...], obręb L. nie mogą być zabudowane obiektami usługowymi, w tym rekreacyjnymi i letniskowymi. Rada Gminy stwierdziła, że projektowany ciąg pieszy stanowi kontynuację publicznego ciągu pieszego, projektowanego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. w granicach opracowania określonych uchwałą Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 1995 r., Nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 lutego 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Gd z 2000 r. Nr 114, poz. 732 ). Wymienione ciągi piesze należą do sytemu ścieżek publicznych łączących tereny zurbanizowane wsi L. z brzegiem Jeziora [...] oraz projektowanymi kąpieliskami publicznymi. Inne wytrasowanie ścieżki jest niemożliwe ze względu na okresowe podtapianie terenu, znajdującego się u podnóża skarpy. Proponowane rozwiązanie pozwala uniknąć kosztowych niwelacji terenu i wycinki lasu. Rada Gminy wskazała, że do czasu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, działki nim objęte można użytkować jako działki rolnicze. W konkluzji Rada Gminy stwierdziła, że projekt jest zgodny z przepisami szczególnymi dotyczącymi środowiska przyrodniczego, krajobrazu, gruntów rolnych i leśnych. Został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony m.in. z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Wydziałem Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim. Nadto Gmina jest prawnie zobowiązana ustalić w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości i nie może od tego obowiązku odstąpić. Jednocześnie wskazano, że w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu można było zapoznać się z prognozą oddziaływania projektu planu na środowisko, która była udostępniana do wglądu na życzenie zainteresowanych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku W. M. podtrzymał wszystkie argumenty i stwierdzenia zawarte w zarzutach. Ponadto wskazał, że utytułowanie drogi rowerowej wzdłuż skarpy jest błędne. Możliwość podziwiania piękna Jeziora [...] (jak określiła Rada Gminy) przez spacerowiczów i rowerzystów jest niemożliwe, ponieważ brzeg jeziora jest porośnięty gęsto drzewami i zaroślami, które według planu są lasem i wycinka nie wchodzi w rachubę. Elektrownia, która jest właścicielem linii brzegowej, przeznaczyła ten teren do sprzedaży i jak określił to jeden z radnych będzie można stawiać wzdłuż brzegu domy na palach. Powstaje zatem pytanie jak przez las, krzaki i domy na palach będzie możliwe podziwianie jeziora. Jeżeli powstaną domy, to dojazd do nich będzie możliwy jedynie drogą dla rowerów. Zatem droga ta może stać się drogą dla wszelkiego rodzaju pojazdów. Skarżący podniósł, że mało realne jest wybudowanie drogi wzdłuż całego brzegu, ponieważ między wsią L. a spornymi działkami znajduje się pole biwakowe [...]. Zdaniem skarżącego należy również uwzględnić, iż poziom lustra wody w jeziorze jest ruchomy i zmiana może w awaryjnej sytuacji dojść do 2,5 m. Jeżeli chodzi o plażę to skarżący wskazał, iż musiałaby być dopiero usypana. Jednak dno jeziora w planowanym miejscu jest kamieniste a brzeg porasta gęsta roślinność wodna. Dojście do plaży możliwe będzie jedynie przez wspomniany nienaruszalny las, którego podłoże jest bagniste. Z uwagi na zmiany poziomu wody w jeziorze celowość usypania tej plaży budzi wątpliwości. Skarżący zauważył, iż planowany parking będzie przynosił zyski jedynie w sezonie przez ok. 3 miesiące w roku, a reszta terenu zostanie podzielona na działki o powierzchni ok. 700m2 każda. Powstaje pytanie, czy Gmina ma chętnych do prowadzenia parkingu i zagospodarowania nowo powstałych działek. P. S. zaskarżył uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. Skarżący wskazał, że nie wyraża zgodny na ograniczenie powierzchni jego działek oznaczonych nr [...] i [...], pod kątem usytuowania traktu pieszego. Sprzeciwia się również zlokalizowaniu parkingu samochodowego w sąsiedztwie jego działki. Skarżący powtórzył część argumentów zawartych w zarzutach oraz dodał, że kupując działkę w 1992 r. sprawdzał na planie zagospodarowania przestrzennego przewidywane przez Gminę zamierzenia inwestycyjne. W tym czasie żadnych informacji o koncepcji wybudowania plaży, parkingu i ciągów komunikacyjnych na terenie od wsi L. do Domu Pomocy Społecznej nie było. W innym wypadku nie kupowałyby działek na tym terenie. Pozostałe elementy projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu nie budzą zastrzeżeń skarżącego. W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonych uchwałach Rady Gminy. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 marca 2003 r., nr [...] oraz sprawę ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 marca 2003 r. nr [...]. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., IIIRN 192/00, OSNP 2002/15/346). Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały rada gminy winna wykazać przesłanki, jakimi się kieruje wybierając kwestionowane w zarzucie rozwiązanie. Wobec tego rada gminy nie tylko musi wyrazić wobec zarzutu swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podjętej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że rada gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (tak: NSA w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r., IVSA 1638/98, Lex nr 48261). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy. W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonych uchwał nie zawierają pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Rada Gminy nie wskazała przesłanek, jakimi kierowała się przyjmując kwestionowane w zarzutach rozwiązanie planistyczne. W gruncie rzeczy nie wiadomo, dlaczego planuje się urządzenie kolejnego kąpieliska pomimo istnienia już dwóch miejsc kąpieliskowych. Jednocześnie Rada Gminy nie podała, z jakich powodów nie może zostać uwzględniona przedstawiona przez skarżącego P. S. propozycja innej lokalizacji kąpieliska i co za tym idzie parkingu. Również w uzasadnieniu nie zawarto jasnego stanowiska, dlaczego publiczny ciąg pieszy musi przebiegać przez działki stanowiące własność skarżących. Fakt, iż ciąg ten stanowi kontynuację ciągu pieszego, projektowanego w obowiązującym planie oraz, że z uwagi na okresowe podtapianie terenu nie można go usytuować u podnóża skarpy nie stanowi, dlaczego nie jest możliwa inna jego lokalizacja nie ingerująca w działki stanowiące własność skarżących, a umożliwiająca uzyskanie połączenia terenów wsi L. z brzegiem Jeziora [...]. W zarzutach skarżący wskazali, że projekt planu nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Jeżeli chodzi o walory ekonomiczne przestrzeni to wynikają one z wartościowania terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń. Wobec tego w uzasadnieniach zaskarżonych uchwał Rada Gminy powinna wykazać efektywność inwestowania na terenie objętym planem w porównaniu z dotychczasowym jego wykorzystaniem. W zaskarżonych uchwałach nie zajęto się kwestią walorów ekonomicznych przestrzeni. Z ich treści bowiem nie wynika, dlaczego efektywnym ma być realizowanie kąpieliska publicznego oraz parkingu w kwestionowanym przez skarżących miejscu, przy uwzględnieniu, iż - jak wskazali skarżący w zarzutach - w niewielkiej odległości od miejsca planowanego kąpieliska znajdują się dwie plaże z parkingami. Ponadto w treści zaskarżonych uchwał nie zindywidualizowano sytuacji faktycznej i prawnej skarżących. Uzasadnienia uchwał zredagowane są bezosobowo i w konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić czy i w jakim zakresie wzięto pod uwagę prawo własności skarżących. Z treści uzasadnień nie można wywieść, czy i w jakim stopniu zamierzenia planistyczne będą ingerowały w prawo własności skarżących. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Legitymacja do wnoszenia skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu wynika z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie art. 102 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Uchwała o odrzuceniu zarzutu jest aktem faktycznie zbliżonym do aktu rozstrzygającego w indywidualnej sprawie. Wobec tego ustawa o samorządzie gminnym i zawarta w jej art. 94 regulacja nie ma zastosowania. Natomiast ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu wyłączającego stwierdzenie nieważności uchwały odrzucającej zarzuty. Zatem wobec stwierdzonego naruszenia prawa należało stwierdzić nieważność zaskarżonych uchwał w oparciu o art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.