II SA/Gd 1258/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 października 2024 r., nr WOP.7721.165.2023.TA w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr PINB-7143/15/0135-28/15 z 9 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej jako PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonać (uzupełnić brakujący) nasyp ziemny od strony posesji przy ul. Ż. [...] przy ścianie oporowej. Pismem z 28 października 2022 r. pełnomocnik działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, wniósł o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z dnia 9 maja 2022r. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 oraz 5 k.p.a. z uwagi na fakt, że mur w całości znajdował się na działce o numerze ewidencyjnym [...] należącej do B. P. i A. P. Powyższe jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, która nie została wzięta pod uwagę w momencie wydawania decyzji. Ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie nie stwierdzenia przez organ podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wniesiono o uchylenie w całości ww. decyzji PINB w Sopocie z 9 maja 2022 r. na podstawie art. 154 k.p.a. z uwagi na fakt, że za jej uchyleniem przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Postanowieniem nr PINB-7143/15/0135-28/15 z 16 czerwca 2023 r. PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu nr PINB-7143/15/0135-28/15 z 9 maja 2022 r. Decyzją nr PINB-7143/15/0135-28/15 z 21 lipca 2023 r. PINB odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nr PINB-7143/15/0135-28/15 z 9 maja 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 154 § 1 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo wskazał, że przepis ten pozwala na uchylenie decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pod warunkiem spełnienia łącznie przesłanek: 1) zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) uznaniowego charakteru decyzji; 3) korzystności uchylenia decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Następnie PINB przypomniał, że decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Ponadto nie jest możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych, czyli takich, gdy po potwierdzeniu przez organ wystąpienia określonego stanu faktycznego, nie może on wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. PINB przypomniał, że ostateczna decyzja z 9 maja 2022 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i nie jest decyzją uznaniową, bowiem zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Natomiast słuszny interes strony wskazany jako przesłanka uchylenia decyzji, to w świetle orzecznictwa nie każdy interes strony, ale interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. W ocenie organu interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie ściany oporowej do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej, ponieważ w interesie strony i interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego z jego nieodpowiednim stanem technicznym. Niewykonanie obowiązku może powodować zagrożenie zdrowia i życia przechodniów, mieszkańców budynku położonego na zboczu, jak i zamieszkałych poniżej ściany oporowej. Uchylenie decyzji spowodowałoby akceptację stanu zagrożenia ludzi i mienia oraz akceptację stanu niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej. Dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku celem zachowania strefy przemarzania obiektu może doprowadzić m.in. do utraty stateczności, pojawienia się ponownie pęknięć, osunięcia mas ziemi ze zbocza, zniszczenia istniejących zabudów i drzewostanu. Ponadto PINB przypomniał, że ściana oporowa ma długość ok. 32,60 m, wysokość od strony ulicy wynosi ok. 1,2 m, w środkowej części ok. 2,12 m, a od strony lasu ok. 4,0 m. W konsekwencji PINB stwierdził, że nie jest możliwe uchylenia decyzji z 9 maja 2022 r. na podstawie art. 154 k.p.a., ponieważ jest to decyzja, w której strony nabyły prawo, jest decyzją związaną i nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku pełnomocnika PINB wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wskazał, że wszystkie przesłanki uprawniające organ do uchylenia zaskarżonej decyzji zostały spełnione. Zdaniem strony przedmiotowa decyzja nie była i nie mogła być decyzją związaną, bowiem prace naprawcze muru oporowego mogły zostać wykonane w różny, w znacznym stopniu odmienny od siebie sposób. Strona zarzuciła, że wykonanie decyzji organu I instancji z 9 maja 2022 r. może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co jest przesłanką do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto przedmiotowa decyzja PINB nie jest zgodna z interesem społecznym. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr WOP.7721.165.2023.TA z 16 października 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i powołując się na orzecznictwo wskazał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Celem takiego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. Następnie WINB przywołał treść art. 154 k.p.a. i wskazał, że decyzja może zostać uchylona w tym trybie, gdy występują łącznie trzy przesłanki: 1) postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) decyzja ma charakter uznaniowy; 3) uchylenie decyzji celowe jest z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu stron. W zaskarżonej decyzji PINB wskazał, że ww. przesłanki nie występują w sprawie, podczas gdy w odwołaniu Skarżąca dowodzi, że jej zdaniem wszystkie przesłanki wyrażone w art. 154 k.p.a. zostały w sprawie stwierdzone. Odnosząc się do powyższego WINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo - jest to decyzja nakładająca na jedną ze stron obowiązki określone w jej rozstrzygnięciu i jednocześnie tworzy prawo (uprawnienie) do wykonania decyzji przez stronę zobowiązaną. Zatem pierwsza przesłanka nie jest spełniona w niniejszej sprawie. Po drugie, przedmiotowa decyzja PINB z 9 maja 2022 r., wydana w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, a wiec również druga przesłanka nie jest spełniona w niniejszej sprawie. Natomiast w związku z niespełnieniem przesłanki nie nabycia prawa przez żadną ze stron oraz uznaniowości decyzji, która ma być uchylona, nie ma potrzeby badania, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc się do treści odwołania WINB przypomniał, że pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wskazał, iż wykonanie nakazanych robót w żadnym stopniu nie spowoduje likwidacji zaistniałych problemów z murem. Zdaniem strony, należy przedstawić niezależną ekspertyzę techniczną przy uwzględnieniu prawdziwego stanu faktycznego sprawy ze szczególnym uwzględnieniem przelewania się wody z sąsiedniej działki do pomieszczeń piwnicznych Wspólnoty. W odniesieniu się do powyższych argumentów organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że tryb określony w art. 154 k.p.a. nie stanowi trzeciej instancji odwoławczej. Nie jest w tym trybie dopuszczalne podważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej. Z powyższych względów, w ocenie WINB, PINB prawidłowo ocenił, że w sprawie nie można zastosować art. 154 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję WINB pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji PINB z 9 maja 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zaszły łącznie wszystkie przesłanki niezbędne do uchylenia ww. decyzji, tj. w toku postępowania Skarżąca wykazała, że przedmiotowa decyzja nie spowodowała nabycia prawa i za jej uchyleniem przemawia interes społeczny oraz słuszny interes stron, co przejawia się tym, że sposób nakazanych prac budowlanych nie stanowi skutecznego rozwiązania problemu przelewającej się wody przez cokół muru oporowego, zaś w interesie społecznym, jak i Skarżącej leży to, aby prace naprawcze były wykonane w taki sposób, aby zabezpieczyć teren Wspólnoty Mieszkaniowej przed wdzieraniem się wody do pomieszczeń piwnicznych; 2) art. 10 k.p.a., gdyż organ II instancji uchylił się od analizy wieloaspektowej argumentacji przedstawionej przez Skarżącą we wniosku o uchylenie decyzji, co spowodowało brak możliwości ochrony słusznych praw Skarżącej przewidzianych w art. 10 k.p.a.; 3) art. 11 k.p.a. z uwagi na brak logicznego, wszechstronnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia przez organ II instancji przy załatwianiu sprawy; 4) art. 12 k.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie, brak szybkości działania organu II instancji, gdyż rozpoznanie zażalenia na postanowienie organu I instancji trwało dłużej, aniżeli było to konieczne dla prawidłowego rozpoznania zażalenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca przypomniała stan sprawy i wskazała, że w jej ocenie twierdzenia organu II instancji są nieprawidłowe, a z tego względu zaskarżona decyzja nie może się utrzymać. Skarżąca we wniosku o uchylenie decyzji wykazała spełnienie przesłanek umożliwiających jej uchylenie. Jednocześnie Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu II instancji, że nałożony na nią nakaz wykonania nasypu ziemnego można kwalifikować w kategorii nabycia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ II instancji braku spełniania w niniejszej sprawie przesłanek do uchylenia przedmiotowej decyzji. Ponadto WINB wskazał, że w jego ocenie nie została spełniona przesłanka uznaniowości decyzji. W pierwszej kolejności Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż wykonanie prac naprawczych może zostać przeprowadzone w różny sposób, a co za tym idzie przedmiotowa decyzja zawierać nakaz w innym kształcie, trudno jest mówić o braku uznaniowości decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w ocenie Skarżącej to, czy dana decyzja jest związana, czy też uznaniowa nie przekreśla możliwości zastosowania nadzwyczajnej instytucji uregulowanej w art. 154 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że literalne brzmienie przepisu całkowicie nie wskazuje na to, aby decyzja mająca zostać uchylona musiała mieć charakter uznaniowy. Z tego względu należy uznać za nietrafne wskazanie przez organ trzech przesłanek, a w tym uznaniowości decyzji, jako niezbędnych do uchylenia decyzji. Powyższe potwierdza m.in. przytoczone stanowisko doktryny. Jednocześnie orzecznictwo w powyższym zakresie na przestrzeni lat wypracowało kompromis, w myśl którego możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Jednocześnie Skarżąca podniosła, że WINB nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie ewentualny związany charakter przedmiotowej decyzji stanowi ograniczenie do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., podczas gdy w ocenie Skarżącej nawet gdyby uznać przedmiotową decyzję za związaną, nie wyklucza to możliwości jej uchylenia. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że naprawienie muru oporowego zgodnie z decyzją PINB z 9 maja 2022 r. nie spowoduje jego naprawienia w ten sposób, że woda przestanie przedzierać się przez cokół muru oporowego, a co za tym idzie nie rozwiąże to problemu związanego z zalewaniem powierzchni między murem oporowym a budynkiem, co w konsekwencji powoduje przedostawanie się wody do budynku. Z tego względu niezbędne jest, aby mur został naprawiony w sposób skuteczny, ażeby woda w dalszym ciągu nie powodowała strat w mieniu członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Dalsze zalewanie stanowi sytuację niebezpieczną zarówno dla mienia, jak i osób znajdujących się w budynku. Jednocześnie okoliczność, że wykonanie decyzji organu I instancji w pierwotnym kształcie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jest przesłanką do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane. Z tego względu Skarżąca zaznaczyła, że sposób naprawy muru narzucony przez organ I instancji jest niezgodny ze sztuką budowlaną i nie naprawia problemu, który rzekomo ma rozwiązać. Głównym problemem zaistniałej sytuacji jest brak retencji wody po stronie Państwa P. Co więcej, Skarżąca stoi na stanowisku, że z uwagi na fakt, iż źródło problemu leży po stronie Państwa P., to oni powinni być w pierwszej kolejności zobowiązani do jego naprawienia. Nadmiar wody zbiera się na działce [...] nie będącej w posiadaniu Skarżącej. Nadmierne nasączenie gruntu powoduje to, że woda przelewa się przez mur powodując podtopienia po stronie Skarżącej. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji pominął fakt, że to brak prawidłowej retencji po stronie Państwa P. spowodował potrzebę dokonania prac naprawczych. Na marginesie Skarżąca nadmieniła, że od samego początku była przeciwna powstaniu muru w tym miejscu i w takim kształcie. Niezrozumiałym jest więc fakt takiego rozstrzygnięcia organu I instancji, który w ogóle nie wziął pod uwagę stanowiska Skarżącej. Reasumując Skarżąca wskazała, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji została wydana z naruszeniem prawa. Organy w sposób nieprawidłowy uznały, że w mniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 154 k.p.a., podczas gdy Skarżąca wykazała zaistnienie tychże przesłanek. Jednocześnie Skarżąca wykazała, że za uchyleniem decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z 21 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako "K.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1) oraz, że w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Na podstawie przywołanego przepisu mogą być zmieniane decyzje ostateczne. Bezsporna między stronami jest okoliczność, iż decyzja stanowiąca przedmiot wniosku skarżącej, to jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 9 maja 2022 r. nakazująca skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351- dalej jako "Prawo budowlane) jest decyzją ostateczną. Natomiast zasadniczą kwestią sporną jest to, czy na mocy wzmiankowanej decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa. Ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260). "Nabycie praw" użyte w przywołanym przepisie rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, LEX nr 794688). W świetle powyższych rozważań Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, iż za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 9 maja 2022 r. przemawia to, iż jej rozstrzygnięcie kreuje po stronie skarżącej obowiązek wykonania (uzupełnienia brakującego) nasypu ziemnego przy ścianie oporowej od strony posesji przy ul. Ż. [...] przy ścianie oporowej usytuowanej na posesji przy ul. H. [...] w S. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko organów, iż zbędne jest badanie kolejnych przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 154 § 1 K.p.a., to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony./ Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.