II SA/Gd 126/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. i S. D. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 4 października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust.1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a., wniósł sprzeciw na wykonanie budowy budynku gospodarczego z wiatą boczną przeznaczonego do przechowywania sprzętu ogrodniczego i narzędzi ogrodniczych na działce nr [...] położonej w O., zgłoszonej przez B. i S. D. oraz R. D. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 21 września 2006 r. Nr [...] zobowiązał Inwestora do uzupełnienie wniosku o następujące dokumenty: decyzję o wyłączeniu działki nr [...] z użytkowania rolnego, opinię Wójta Gminy w sprawie lokalizacji obiektu na terenie, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenia dokładnego terminu rozpoczęcia wykonywania robót, wyznaczając termin uzupełnienia wniosku na 16 października 2006 r. Dnia 29 września 2006r. B. i S. D. złożyli w Starostwie Powiatowym pismo odnoszące się do wymagań w/w postanowienia kwestionując zasadność żądania przez organ I instancji wyłączenia działki [...] z użytkowania rolnego, uzasadniając bezprzedmiotowość tego zobowiązania zamiarem realizacji inwestycji ze zgłoszenia, bez wymaganego pozwolenia na budowę. B. i S. D. wnieśli do Wojewody odwołanie na powyższą decyzję. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zawiera dokładnej informacji, jakiego obowiązku inwestorzy nie dopełnili oraz że decyzja zawiera uchybienie formalno-prawne, gdyż termin uzupełnienia wniosku nałożony postanowieniem Starosty z dnia 29 września 2006 r. Nr [...] określony był na 16 października 2006 r. Wojewoda decyzją z dnia 06 grudnia 2006 r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118), w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie 2 wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego z wiatą boczną, przeznaczonego do przechowywania sprzętu ogrodniczego i narzędzi ogrodniczych na działce nr [...] położonej w O. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 11 października 2006 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo, przekazujące opinię Wójta Gminy odnośnie zabudowy działki nr [...] położonej w O. Z przedmiotowej opinii wynika, że na działce inwestorów nie przewiduje się lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz że działka ta nie będąc zabudowaną żadnym obiektem budowlanym, któremu w myśl definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinien służyć budynek gospodarczy, nie może być zabudowana takim budynkiem w oparciu o zgłoszenie, z pominięciem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja Starosty Nr [...] wydana została w dniu 04 października dostarczona zainteresowanym w dniu 09 października 2006 r. , tj, przed terminem 16.10.2006 r., wyznaczonym w postanowieniu z dnia 21 września 2006 r. na uzupełnienie przez inwestorów wniosku zgłoszenia planowanej inwestycji. Organ I instancji nie miał prawa wydać przedmiotowej decyzji przez upływem wyznaczonego terminu, tym bardziej, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie dysponował wymaganą w w/w postanowieniu opinią Wójta Gminy, o sposobie dostarczenia której inwestorzy informowali organ w piśmie z dnia 29 września 2006 r. Z akt sprawy wynika, że organ architektoniczno- budowlany otrzymał wymaganą opinię w dniu 11 października 2006 r. Zgodnie z przytoczoną w poprzedniej decyzji Wojewody z dnia 30 maja 2005 r. Nr [...] interpretacją Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2005 r., dotyczącą lokalizacji wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan; zmiana przeznaczenia gruntu jest konieczna w przypadku zamiaru realizacji na terenach rolnych obiektów na cele inne niż rolne. Z wniosku inwestorów wynika, że zgłaszają zamiar budowy budynku gospodarczego z wiatą boczną, przeznaczonego do przechowywania sprzętu ogrodniczego i narzędzi ogrodniczych. Tak więc, funkcja obiektu objętego zgłoszeniem zgodna jest z przeznaczeniem gruntu, działki [...] w O. Organ I instancji nie miał prawa, w myśl wyżej opisanej interpretacji prawa, żądać od skarżących decyzji wyłączenia gruntów z użytkowania rolnego. Organ II instancji zwrócił uwagę na art. 107 § 1, § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji, która nie uwzględnia żądania strony, powinna zawierać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a więc wyszczególniać które konkretnie braki z wydanego postanowienia nie zostały uzupełnione, a nie ograniczać się do sformułowania, iż "inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w określonym w postanowieniu terminie (...) wniosek w dalszym ciągu zawiera braki formalne, które uniemożliwiają prawidłowe jego rozpatrzenie.". Organ II instancji podkreślił ponadto, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne znajduje się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i w Nadmorskim Obszarze Krajobrazu Chronionego, które to tereny podlegają ochronie z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 z 2004 r. z późn. zmianami) i Rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 29/05, poz. 585) . W związku z powyższym, wobec braku na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uwzględnia w swoich ustaleniach przepisy odrębne, organ I instancji w postanowieniu z dnia 21 września 2006 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 30, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane powinien żądać od wnioskodawców opinii właściwego organu na temat zgodności inwestycji z w/w przepisami odrębnymi. O opisanym wyżej wymogu Wojewoda informował organ I instancji w poprzednich decyzjach z dnia 30 maja 2005 r. Nr [...] oraz z dnia 29 sierpnia 2003 r. Nr [...]. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że przyjęty wniosek zgłoszenia i oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są nieprawidłowe i niespójne, nie zawierają bowiem podpisów wszystkich wnioskodawców, lub stosownych upoważnień, a także informacji o dokumentach potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. Z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika też, aby S. D. posiadał takie prawo. Wyżej opisane wady powinny być wyszczególnione w postanowieniu wzywającym inwestorów do uzupełnienia wniosku zgłoszeniowego. Akta sprawy zawierają notatkę służbową, z której wynika, że w dniu 03 październiku 2006r. organ I instancji dokonał oględzin działki nr [...] w O. i stwierdził istnienie na przedmiotowej działce obiektu budowlanego, który swoim wyglądem i gabarytami przybliżony jest do obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem B. i S. D. z dnia 17 września 2006 r., którego brak jest w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń. Do akt dołączono zdjęcie obiektu. Organ architektoniczno-budowlany pismem z dnia 17 października 2006 r. Nr [...], wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia dokonania przez właścicieli działki samowoli budowlanej. Naruszenie przez skarżącego przepisów wyżej przytoczonego art. 30 ust.5 ustawy Prawo budowlane, powoduje, że pomimo wyżej opisanych wad zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu, w zaistniałej sytuacji prawnej, organem właściwym do przeprowadzenia dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, z przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane, w myśl art. 83 ust. 1 tejże ustawy – jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Gdyby jednak właściwy organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli nie stwierdził samowoli budowlanej na działce wnioskodawcy, nic nie stoi na przeszkodzie, aby po uzupełnieniu wniosku, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i opinii właściwego organu ochrony przyrody, organ I instancji przyjął zgłoszenie zamiaru realizacji budynku gospodarczego z wiatą boczną, przeznaczonego do przechowywania sprzętu ogrodniczego i narzędzi ogrodniczych na działce inwestora w trybie art. 29 ust.2 , ust.5 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję B. i S. D. oraz R. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 84, art. 51 ust. 4, art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli prawo uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję taką wydaje się po zajęciu stanowiska; art. 106 § 3 k.p.a. organ do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin; art. 106 § 4 organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające; art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie stronie; art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę; art. 3 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż na obecnym etapie sprawy, skarżący nadal nie uzupełnili swego wniosku w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także przedłożenia opinii właściwego organu ochrony przyrody. Już tylko z tych względów Wojewoda jako organ II instancji po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu zgłoszenia skarżących musiał wnieść sprzeciw. Dodatkowo Wojewoda podniósł, iż sprzeciw zgłoszony w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane jest następstwem tego, że budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja taka, że skarżący prawdopodobnie - dopuścili się samowoli budowlanej. Wojewoda nie jest władny - w ramach posiadanych ustawowych kompetencji - do ustalenia czy tak rzeczywiście było, dlatego sprawę celem wyjaśnienia i zbadania przekazał według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniesienie natomiast samego sprzeciwu przez Wojewodę co do zamierzenia inwestycyjnego skarżących było obligatoryjne mając na uwadze treść wyżej wskazanych przepisów prawa. Wojewoda w tej sytuacji istnienia podejrzeń naruszenia prawa nie ma możliwości postąpić inaczej . Odnosząc do podniesionych w skardze zarzutów, organ II instancji stwierdził, iż nie zostały naruszone wymienione przez skarżących przepisy prawa materialnego i na obecnym etapie postępowania zarzuty te nie mogą być uwzględnione. Sprawa została skierowana według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem wyjaśnienia i zbadania zaistnienia dokonania przez skarżących samowoli budowlanej. Przy ocenie materiału dowodowego i rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych wydanych w przedmiotowej sprawie, istotnym jest na wskazanie dodatkowych dokumentów, które wpłynęły do Wojewody - po złożeniu skargi a przed udzieleniem odpowiedzi na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierające kserokopię protokołu oględzin na nieruchomości położonej w O. gmina, dz. [...] wskazujące na istnienie na przedmiotowej działce szeregu obiektów nietrwale związanych z gruntem, których lokalizacja wymagała pozwolenia na budowę, wraz z jednoznaczną informacją, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dot. działki nr [...] będącej własnością skarżących. Organ II instancji wskazał, iż z analizy dokumentów sprawy wynika, że inwestorzy nie nabyli, w świetle przepisów prawa, uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych; co więcej zrealizowanie budowy przed upływem 30 dni od zgłoszenia, świadczy o popełnieniu samowoli budowlanej . Prawidłowo zatem organ I instancji przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zgodnie z zakresem ustawowych kompetencji. W ocenie Wojewody dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego z wiatą boczną przeznaczonego do przechowywania sprzętu ogrodniczego i narzędzi ogrodniczych na działce nr [...] w O. gmina, już po fakcie ich zrealizowania, wskazuje na świadome naruszenie prawa przez skarżących. Organ administracji publicznej, zgodnie z treścią art. 7 i 77 kpa jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak, J.Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2004, str. 67). Zgodnie z w/cyt. zasadą naczelną kpa, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r. Nr [...] wydana na wniosek Wójta Gminy z dnia 25 października 2005 r. w zakresie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektowanej inwestycji - nie odnosi się do aktualnego zamierzenia inwestycyjnego w rozpatrywanej sprawie i tym samym nie może być oceniana jako opinia z wniosku inwestorów z dnia 18.10.2006 r. Wcześniejsze poczynania inwestorów zmierzające do zabudowy działki nr [...] o powierzchni 600 m2 położonej w O. gmina znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. W ocenie Wojewody zarzuty podnoszone przez skarżących, przy uwzględnieniu materiału dowodowego oraz rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych wydanych w przedmiotowej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie mają wpływu na ocenę ich legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga B. D. i S. D. nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 30 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1. Zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę, 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3. zgłoszenie dotyczy budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Ponieważ nie wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie określonym w art. 30 Prawa budowlanego (30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia) oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego, instytucja sprzeciwu ma istotne znaczenie w prawie budowlanym pomimo że dotyczy zamierzeń inwestycyjnych (budowy obiektów budowlanych) mniej istotnych, a to już z tego względu, że niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 Pr.bud). Szczególnie wnikliwego postępowania organu należy wymagać w sytuacji zgłoszenia zamiaru realizacji budowy obiektu na terenie, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i w ocenie Sądu orzekające organy spełniły obowiązek o którym wyżej. Jakkolwiek podstawę sprzeciwu stanowiło stwierdzenie przez organ I instancji braku wywiązania się przez wnioskodawców z nałożonego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów , to nader ważnym faktem, było ustalenie przez ten organ, iż na terenie działki [...] w O. zostały już wcześniej posadowione inne obiekty budowlane. Fakt ten stwierdzony został przez organ I instancji przed wydaniem decyzji zgłaszającej sprzeciw. Ustalenie istnienia na nie przeznaczonej do zabudowy działce obiektów budowlanych stanowiło samoistną przesłankę dla wydania sprzeciwu wobec projektowanej inwestycji. Za prawidłowe też należy uznać stanowisko organu, iż w zaistniałej sytuacji dalsze postępowanie należało już do właściwości Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten organ oceni charakter prac budowlanych poczynionych na działce, oraz skutki z tym związane. Za trafne należy uznać stanowisko, że jakakolwiek zabudowa (czy, jak wywodzi skarżący, składowanie "obiektu na kołach") nie może być przedmiotem postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ ten nie jest powołany do czynienia ustaleń w przedmiocie legalności już istniejących na działce obiektów. Nie będąc uprawnionym do badania charakteru istniejącej "zabudowy" działki, organ administracyjno-budowlany, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, miał jednak podstawy do wniesienia sprzeciwu i w zaistniałej sytuacji zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.