II SA/Gd 1261/97

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie uprawnień wdowy po kombatancie. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc z mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ związany granicami skargi, zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w decyzji nie przeprowadzono starannej korekty i stąd znalazły się w niej błędy, które nie powinny mieć miejsca. Przepis, który pozwala utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy to art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, a nie pkt 2 jak napisano w decyzji. Nadto art. 64 tak jak i inne artykuły kodeksu postępowania administracyjnego dzieli się na paragrafy a nie ustępy. Przechodząc do meritum sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wcześniejszych zapatrywań wyrażonych w orzecznictwie NSA /np. wyrok NSA z dnia 16.04.1986 r. III SAB 14/85 - OSPiKA 1988 nr 1 poz. 23/, że "pozostawienie podania bez rozpoznania" następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Podanie, które w zamierzeniu strony ma wywrzeć określone skutki prawne, musi odpowiadać wymogom formalnym. Brak tych wymogów powoduje, iż tak ułomne podanie nie może spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem o ile strona wezwana do usunięcia braków nie dokona tego w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, to spowoduje, iż podanie pozostawi się bez rozpoznania. O pozostawieniu podania bez rozpoznania należy poczynić wzmiankę w aktach i powiadomić stronę. Strona, która nie akceptuje oceny organu administracyjnego nie jest jednak pozbawiona ochrony prawnej. Może bowiem, z zachowaniem wymogów przewidzianych prawem, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargę na bezczynność organu /art. 17 ustawy o NSA/ i wówczas sąd oceni czy istniały przesłanki do zastosowania art. 64 par. 2 Kpa, czy też takich podstaw nie było. W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której w ogóle nie może mieć zastosowania art. 64 par. 2 Kpa. Nie ulega wątpliwości, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów orzeka o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 ustawy na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Brak zarówno udokumentowanego wniosku jak i rekomendacji nie stanowi o tym, że podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 par. 2 Kpa. W przepisie art. 64 par. 2 Kpa chodzi o to, że podanie wnoszone przez stroną nie czyni zadość wymaganiom co do treści /niepodanie adresu nas tu nie interesuje/. To w samym podaniu tkwi brak, który wymaga uzupełnienia w ten sposób, by móc zorientować się co jest przedmiotem podania i jakie jest żądanie osoby, która je wnosi. Bez usunięcia tego braku nie można nadać sprawie biegu, ponieważ organ administracyjny nie ma rozeznania co do tego jaka jest wola lub jakiej sprawy dotyczy wola wnoszącego podanie. W sytuacji unormowanej art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...) podanie /wniosek/ strony nie jest dotknięte brakiem w rozumieniu art. 64 par. 2 Kpa, jeżeli nie załączono do niego rekomendacji właściwego stowarzyszenia dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Nie jest takim brakiem również nieudokumentowanie wniosku. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) nakłada na stronę złożenie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. Ustawodawca nie nałożył jednakże obowiązku przedstawienia przez stroną rekomendacji. Już z gramatycznej wykładni przepisu jasno wynika, że przepis art. 22 ust. 1 adresowany jest do kierownika urzędu do spraw kombatantów i osób represjonowanych, a nie do strony ubiegającej się o przyznanie przewidzianych ustawą uprawnień. To kierownik urzędu orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji właściwego stowarzyszenia. Rekomendacja ta ma tu niezmiernie ważne znaczenie, bowiem jej brak /również w sensie negatywnym/ uniemożliwia wydanie orzeczenia. Ustawodawca nie nałożył zatem obowiązku uzyskania rekomendacji na osobę zainteresowaną, ponieważ byłoby to jednoczesne obciążenie tej osoby skutkami jakie wynikają z nieuzyskania takiej rekomendacji. Niniejsza sprawa jest przykładem tego, że gdyby wyłącznie osoba zainteresowana była zobowiązana do pozyskania rekomendacji, to w razie bezpodstawnej odmowy, bądź też niemożności ustalenia właściwego stowarzyszenia, byłaby pozbawiona możliwości dochodzenia swych praw. Nie trzeba wywodów by stwierdzić, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne takie ograniczenie i pozbawienie strony drogi do sądu. Rozwiązania zatem należy szukać na takiej drodze, która zapewni odpowiednie gwarancje procesowe dla strony. Takimi gwarancjami będzie strona dysponowała tylko wówczas, gdy przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach będzie interpretowany zgodnie z celem w jakim został uchwalony. Konieczne jest więc stwierdzenie, że: 1/ Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, co zobowiązuje kierownika urzędu do spraw kombatantów i osób represjonowanych do zwrócenia się do stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji o zajęcie stanowiska w drodze wydania, bądź odmowy wydania, rekomendacji, chyba że rekomendację uzyskała osoba zainteresowana i przedstawiła ja organowi. 2/ Postępowanie w tym przedmiocie reguluje art. 106 Kpa. Tylko przy takiej wykładni przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) strona ma wymagane prawem gwarancje procesowe. Przepis art. 22 ust. 1 jako przepis prawa materialnego realizuje się zatem przede wszystkim przy zachowaniu procedury wynikającej z art. 106 Kpa. Nie wyklucza to roli osoby zainteresowanej w uzyskaniu stosownej rekomendacji na zasadach stosowanej dotychczas praktyki organu. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 64 par. 2 i art. 104 Kpa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, przeto na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.