II SA/Gd 127/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 28 października 2005r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) po rozpatrzeniu wniosku K. i J. B. z dnia 18 kwietnia 2005r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] w B. w gminie W., odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalił organ, iż K. i J. B. w dniu 18 maja 2005r. złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] w granicach z działkami nr [...] i nr [...] w B. gmina W. Organ pierwsze instancji decyzją z dnia 11 lipca 2005r. Nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z dnia 2 września 2005r. Nr [...] uchylił wymienioną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 21 września 2005r. nr [...] nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w ten sposób, że usytuowanie projektowanego budynku należy doprowadzić do zgodności z przepisami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Wymienione nieprawidłowości wnioskodawcy mieli uzupełnić do dnia 7 października 2005r. W tym dniu zwrócony został wypożyczony do uzupełnienia projekt budowlany. Organ powołał się na przepisy art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Organ stwierdził, iż usytuowanie przedmiotowego budynku nie zostało doprowadzone do zgodności z obowiązującymi przepisami i nie spełnia wymogów rozporządzenia powołanego wyżej Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W przepisach tych ustalono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W § 12 ust. 1 tego rozporządzenia określono zasady dotyczące usytuowania budynków na działce budowlanej. Stosownie do tych przepisów, jeżeli z przepisów § 13, 60.271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej sytuuje się od granicy z działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy Wymieniony wyżej przepis stanowi podstawową zasadę sytuowania budynków względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. W § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia określono katalog sytuacji, w których dopuszcza się inne niż określone w podstawowej zasadzie - sytuowanie ściany budynku. W ust. 3 dopuszcza się zabudowę w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Natomiast zgodnie z ust. 4 możliwe jest sytuowanie budynku jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja narusza regulacje określone w przepisach § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie budowlanym załączonym do wniosku budynek gospodarczy z garażem usytuowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i z działką [...]. Według organu pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki wymienione w § 12 ust. 3 i ust. 4 wymienionego rozporządzeń, to jest lokalizacja taka nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie stwierdza się możliwości zastosowania ust. 3 pkt 2 ze względu na rozmiary działki, gdyż na działce, jak wynika z mapy, jest miejsce dla innego usytuowania budynku; w miejscu projektowanego budynku, na działkach sąsiednich nie ma istniejących budynków usytuowanych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, a również nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla tak usytuowanych budynków. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pisma inwestora z dnia 7 września 2005r. organ pierwszej instancji podał, iż odpowiedź na pismo z dnia 28 czerwca 2005 r. jak i pismo z dnia 30 czerwca 2005r. została zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 lipca 2005r. Nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie dopuszczalne miejsce lokalizacji budynku, natomiast usytuowanie budynku winno pozostawać w zgodzie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i dlatego sprawa odległości budynku od granicy działki może być rozpatrywana wyłącznie na etapie postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle obecnie obowiązujących przepisów technicznych nie ma możliwości usytuowania budynku w granicy działki "za zgodą sąsiada" (przepis ten został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny w 2002r.), a dołączenie do wniosku oświadczeń sąsiadów o wyrażeniu zgody na takie usytuowanie nie daje podstawy dla udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji projektowanej w granicy działki. W przypadku uznania za zasadną lokalizację inwestycji w granicy z inną działką budowlaną, organ samorządu terytorialnego ma możliwość kształtowania polityki przestrzennej, stosując się do obowiązujących przepisów, poprzez ustalenie możliwości takiej lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołali się K. i J. B. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) polegającą na zignorowaniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż organ wydający pozwolenie na budowę jest tą decyzją związany. Zdaniem odwołujących decyzja o warunkach zabudowy z dnia 28 stycznia 2005r. w sposób ścisły i konkretny określała, gdzie ma być usytuowany budynek, co wynika z załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji. Gdyby zatem inwestor planował wybudowanie budynku w innym miejscu, mógłby się narazić na zarzut działania sprzecznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz sprzecznie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalił, iż jedynie inwestycja w takim kształcie (w takim usytuowaniu) spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie tych przesłanek warunkuje możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższymi okolicznościami organ pierwszej instancji nie uwzględnił ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszył wskazane w zarzucie przepisy. Okoliczność związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzją o warunkach zabudowy, potwierdzają liczne orzeczenia NSA, między innymi orzeczenie z dnia 04.01.1999 r. (IV SA 2044/96 LEX nr 46693. Okoliczność, że organ wydając całkowicie sprzeczną z poprzednią decyzją decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę, podrywa w sposób istotny zaufanie strony do działania organów administracji publicznej (art. 8 Kpa). Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2005r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego materiału dowodowy wykazuje, że inwestorzy nie dopełnili wszystkich warunków postanowienia Starosty z dnia 21 września 2005r. Nr [...], zobowiązującego do uzupełnienia do dnia 7 października 2005r. wskazanej nieprawidłowości w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku. W ocenie organu drugiej instancji, przedmiotowa inwestycja zaprojektowana przy granicy działki nie spełnia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ustępie 1 § 12 rozporządzenia zawarta jest podstawowa zasada sytuowania budynków na danej działce względem jej granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Jakkolwiek przepisy tego rozporządzenia umożliwiają odstąpienie od zastosowania powyższych, minimalnych odległości budynku od granic działki w ściśle określonych, uzasadnionych przypadkach, które w sposób enumeratywny zostały określone w § 12 ust. 3 i 4, to według Wojewody przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z regulacjami zawartymi w powyższych przepisach. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust, l pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł wydać pozwolenie na budowę wszystkie wymienione wymogi muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowym przypadku wnioskowana inwestycja spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 stycznia 2005r. Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy, lecz nie spełnia wymogów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem również nie spełnia wymogu ustępu art. 35 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powodem wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę pozostaje niedopełnienie wyżej wymienionych przepisów techniczno-budowlanych, nie zaś niezgodność zamierzonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego nie neguje się ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie ingeruje też w uprawnienia organów samorządu terytorialnego uprawnionych do kształtowania polityki przestrzennej danej gminy. Od powyższej decyzji K. i J. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie; naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 55 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na zignorowaniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż organ wydający pozwolenie na budowę jest tą decyzją bezwzględnie związany; naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na przyjęciu, iż zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami tego rozporządzenia. Skarżący twierdzą, iż ustalenia przyjęte przez organy obu instancji są błędne. Organy kwestionują lokalizację budynku gospodarczego z garażem, mimo jej jednoznacznego określenia w ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 28 stycznia 2005r. o warunkach zabudowy. Świadczy to o negowaniu ustaleń tej decyzji oraz o ingerencji w uprawnienia organu samorządu terytorialnego. Decyzja składa się z części tekstowej, załącznika graficznego oraz została poprzedzona opracowaniem pod tytułem "Analiza urbanistyczna wykonana dla działki nr [...] w B. w Gminie W. Dokumenty te opracowała dr inż. arch. W. L., posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, uprawnienia urbanistyczne i należąca do odpowiedniej izby zawodowej. Sama lokalizacja została jednoznacznie wskazana w załączniku graficznym decyzji jako "teren wskazany pod zabudowę". W procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy uczestniczyły wszystkie zainteresowane strony, to jest właściciele działek sąsiadujących, o nr. [...],[...],[...] i [...]. Nikt nie zgłosił zastrzeżeń do decyzji. Wzięto pod uwagę, mimo że nie jest to wymagane przepisami prawa, opinie właścicieli sąsiednich działek. Sąsiedzi skarżących –K. i H. D. oraz B. i Z. M. złożyli na piśmie specjalne oświadczenia o wyrażeniu zgody na usytuowanie budynku na granicy ich działek. Zasięgnięcie opinii sąsiadów nie jest naganne i świadczy jedynie o roztropności Wójta Gminy. Przy sporządzaniu analizy urbanistycznej i samej decyzji zostały rozważone wszystkie uwarunkowania techniczne, terenowe i prawne - w tym uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego - w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, W decyzji uwzględniono zasady określone w art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Dokonano analizy możliwości zabudowy przedmiotowej działki, na tle możliwości budowy, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych. Żaden przepis prawa nie zabrania dokonania tak szerokiej analizy przy przygotowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji nie zajmowały się pełną analizą przepisów ani też uwarunkowań istniejących na terenie i w sąsiedztwie działki. Ograniczyły się jedynie do prostego sprawdzenia czy usytuowanie budynku odpowiada przepisom zawartym w § 12 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 rozporządzenia, przyjmując nie wiadomo na jakiej podstawie, że nie zachodzą okoliczności zawarte w przepisach § § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych. Jeżeli organy dokonywały takiej oceny, to powinny to uwidocznić w swoich decyzjach. Na przedmiotowej, działce znajduje się parterowy budynek mieszkalny, przykryty stromym dachem. Budynek usytuowany jest w północnej części działki w odległości 4 m od granicy północnej, 5 m od wschodniej, 5 m od zachodnie i 11 m od południowej. W południowej elewacji budynku znajdują się najważniejsze pomieszczenia domu przeznaczone na pobyt ludzi tj. duży salon, pokój do pracy i jadalnia. Dokładną lokalizację i uwarunkowania wynikające z sąsiedniej zabudowy pokazuje załącznik do decyzji Wójta. Przy analizie możliwości usytuowania projektowanego budynku wzięto pod uwagę możliwości budowy na wolnej od zabudowy części parceli. Po wyznaczeniu linii zabudowy oraz linii ograniczeń odległości od granic które należało zachować w myśl przepisów § 12 - po 4 m od granicy południowej i wschodniej, oraz po wrysowaniu hipotetycznej minimalnej planowanej nowej zabudowy okazało się że ściana budynku gospodarczego z garażem znajdzie się w odległości zaledwie 3 m od uprzywilejowanej ściany istniejącego budynku mieszkalnego. Powoduje to, że nie mogą być zachowane inne warunki § 12 ust. 1, wynikające z przepisów § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazują, iż organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zagospodarowania terenu działki budowlanej i nie wyciągnął żadnych wniosków z przytoczonych przez siebie przepisów. Powyższe przepisy z jednej strony chronią istniejące budynki przed uciążliwościami i niebezpieczeństwami przy projektowaniu nowych obiektów na terenie już zabudowanej działki budowlanej, z drugiej zaś strony stwarzają możliwość usytuowania nowych budynków nawet na granicy działki przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiednich warunków bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem skarżących w ich sytuacji mają zastosowanie przepisy zawarte w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, czyli jedynie możliwe i właściwe, ze względu na zbyt małe wymiary działki, jest usytuowanie budynku na granicy działki. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w decyzji Wójta Gminy przez określenie terenu wskazanego pod zabudowę. Wymaga to jedynie zastosowanie projekcie technicznym rozwiązań materiałowych spełniających wymagania przepisów przeciwpożarowych zawartych w § 272 ust. 3, w związku z § 232 ust. 4 i 5 cytowanego rozporządzenia. Na podstawie pełnej analizy istniejących uwarunkowań określony został w decyzji Wójta Gminy teren wskazany pod zabudowę. Strona skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie przewidują udziału w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy Starosty, gdyż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Starosta ani Wojewoda nie może wywierać wpływu na decyzje Wójta w tym zakresie. Decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy jest ostateczna od dnia 1 marca 2005r. Skarżący nabyli dzięki niej prawo do zmiany zagospodarowania terenu na warunkach w niej określonych, które przytoczyli i na podstawie których zdecydowali się opracować dokumentację techniczną. Decyzja ta wiąże zarówno strony postępowania jak i organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę. Wymieniona decyzja dopuszcza jedynie lokalizowanie zabudowy na obszarze wskazanym w jej załączniku, stanowiącym integralną część. Każda inna lokalizacja jako z nią sprzeczna skutkowałaby koniecznością podjęcia decyzji odmawiającej wydanie pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, postępowanie organów administracji w sposób istotny poderwało zaufanie obywatela do działań administracji (art. 8 Kpa), albowiem organy nie widzą problemu w wydawaniu sprzecznych między sobą decyzji. Logika działania organu administracji wymagałaby, aby najpierw doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a następnie - po ostatecznym stwierdzeniu nieważności tejże decyzji - można by ewentualnie odmówić pozwolenia na budowę. Skoro jednak Starosta ani Wojewoda nie kwestionują ważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy, czyli nie kwestionują przedmiotowej inwestycji, to po dokonaniu pełnej analizy istniejącego stanu faktycznego i prawnego należało wydać pozwolenie na budowę. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, iż w ustępie 1 §12 rozporządzenia zawarta jest podstawowa - fundamentalna zasada sytuowania budynków na danej działce względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ich zdaniem przywołane w niniejszej skardze szczegółowe przepisy prawa temu przeczą, a przepisy zawarte w ust. 1 § 12 rozporządzenia są małym fragmentem skomplikowanych zagadnień technicznych i prawnych przewijających się w przepisach prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. W opinii skarżących w toku wydawania decyzji doszło także do innych naruszeń prawa - przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, które polegało na sugerowaniu przez organ pierwszej instancji zmiany usytuowania projektowanego budynku na terenie przedmiotowej działki, niemożliwe do spełnienia w ramach wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Starosta zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego jest zobowiązany z mocy art. 7 i 9 Kpa. Starosta nie zapewnił przed wydaniem decyzji do wyjaśnienia i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, choćby przez zwołanie rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych stron, co jest sprzeczne art. 10 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu istota sporu sprowadza się do oceny wiążącej organy architektoniczno-budowlane decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy z dnia 28 stycznia 2005r. Nr [...] nr rej. [...] oraz zgodności projektowanej budowy z określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. z wymogami dotyczącymi usytuowania budynku. Decyzja ta ustala warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego z garażem ze wskazaniem obszaru, a nie konkretnego miejsca, na którym przedmiotowa decyzja może być zrealizowana. Z jej uzasadnienia wynika, że "okoliczności szczegółowe budowy budynku oraz jego usytuowanie w odniesieniu do granic sąsiednich działek i innych obiektów znajdujących się na działce zostaną rozstrzygnięte w postępowaniu o pozwolenie na budowę." W punkcie 2 decyzji stwierdza się, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikają z przepisów odrębnych. Te przepisy odrębne to cytowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które w sposób jednoznaczny określają możliwości posadowienia obiektu na działce budowlanej, pod warunkiem ich spełniania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się możliwość odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7, na co wskazuje art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wówczas inwestor winien wystąpić z odpowiednim wnioskiem za pośrednictwem właściwego organu architektoniczno-budowlanego do odpowiedniego ministra o udzielenie stosownego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Takie upoważnienie ma znaczenie przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Przepis art. 35 ust. 1, 3, 4, po zmianie dokonanej nowelą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i w brzmieniu w zakresie ust. 1 pkt 1 ustalonym ustawa z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954, zm. Dz. U. z 2006r., Nr 50, poz. 360) stanowi co następuje: Art. 35 ust. 1 Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 Prawa budowlanego reguluje ogół kwestii podlegających sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 1154/98, LEX nr 47834). Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, postępowanie administracyjne z wniosku inwestorów K. i J. B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało postanowieniem wydanym przez organ pierwszej instancji w dniu 21 września 2005r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym nałożono na wnioskodawców obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Postanowienie, o którym mowa we wskazanym przepisie, wydawane jest wówczas, gdy organ dokonując kontroli projektu budowlanego stwierdza naruszenia objęte ust. 1 art. 35. Ponieważ na postanowienie to nie służy zażalenie, może być ono skarżone w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie 35 ust. 3 Prawa budowlanego (o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Ustalenia organu pierwszej instancji, podzielone przez organ odwoławczy, wskazują, że przyczyną zastosowania trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było naruszenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2), określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, zm. Dz. U. z 2003r., Nr 33, poz. 270, zm. Dz. U z 2004r., Nr 109, poz.1156) w zakresie, w jakim usytuowanie projektowanego budynku gospodarczo – garażowy przewidziano przy granicy działki. W piśmie skierowanym do Starosty w dniu 7 października 2005r. skarżący kwestionowali nałożenie opisanego wyżej obowiązku w postanowieniu Starosty z dnia 21 września 2005r., przytaczając argumenty co do związania tego organu decyzją Wójta o warunkach zabudowy, ustalającą jako jedynie dopuszczalną lokalizację zabudowy na obszarze wskazanym w załączniku. Te same argumenty powtórzone zostały w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 28 października 2005r. jak i w skardze na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2005r. Przepis § 12 rozporządzenia ust. 1 stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z ust. 3 sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Według zaś ust. 4 jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przytoczone wyżej przepisy regulują zasady sytuowania projektowanych obiektów budowlanych względem granic działki budowlanej i wraz z przepisami regulującymi odległości między budynkami oraz względem granicy działki z uwagi na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§§13, 60) oraz z uwagi na ochronę przeciwpożarową (§§ 271, 273), ustanawiają konieczne do spełnienia minimalne warunki oraz odstępstwa od nich enumeratywnie wymienione. Powołane wyżej rozporządzenie stanowi przepisy wykonawcze, techniczno–budowlane do ustawy Prawo budowlane i stosownie do treści art. 35 ust. 1 tej ustawy organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego również z ustanowionymi w nim regułami co do sytuowania projektowanych budynków. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, projektowany przedmiotowy budynek (gospodarczo – garażowy) usytuowany jest na granicy działek nr [...] i nr [...]. Jak ustalił organ, w miejscu projektowanego budynku, na działkach sąsiednich "nie ma istniejących budynków usytuowanych ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, a również nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla tak usytuowanych budynków". Przedmiotowych ustaleń strona skarżąca nie kwestionuje. Jest również w sprawie oczywiste, że wobec braku na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Tym samym, zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena organów co do tego, że usytuowanie projektowanego budynku na granicy wymienionych wyżej działek nie spełnia wymogów określonych w § 12 ust. 3 i 4 Polemika skarżących z oceną organów sprowadza się do podkreślenia wagi decyzji o warunkach zabudowy, w niniejszej sprawie wydanej w dniu 28 stycznia 2005r. przez Wójta Gminy, oraz wpływu jej ustaleń, w szczególności w zakresie lokalizacji inwestycji, na treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej co do zakresu związania decyzją o warunkach zabudowy organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ani nie może modyfikować treści decyzji o warunkach zabudowy ani też postąpić wbrew jej ustaleniom. Nie jest zadaniem tego organu kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych, koncentruje się on natomiast na wymogach Prawa budowlanego i zgodności robót budowlanych z przepisami tego prawa oraz wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Organ ten może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku wykazania sprzeczności z innymi przepisami prawa, o czym stanowi przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarówno w poprzednim jak i w aktualnym stanie prawnym wynikającym z ustaw regulujących gospodarkę przestrzenną, decyzja o warunkach zabudowy, przy założeniu spełnienia pozostałych wymogów Prawa budowlanego, stanowi przyrzeczenie otrzymania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości inwestowania i wskazuje warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Warunki te są dla organu administracji architektoniczno – budowlanej wiążące. Przy spełnieniu innych wymogów, przewidzianych w Prawie budowlanym, inwestor ma prawo domagać się wydania pozwolenia na budowę (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 449-450). Decyzja Nr [...] z dnia 28 stycznia 2005r. (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji) w punkcie 2.1 ustanawiającym warunki przestrzenne dopuszcza lokalizowanie zabudowy wyłącznie na obszarze wskazanym w załączniku (ppkt b), dopuszcza lokalizację budynku na granicy działki za zgodą sąsiada (ppkt c), dopuszcza lokalizację budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy działki. W punkcie 2.3 (zagospodarowanie działki) stanowi, że "pozostałe warunki zgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazuje się, że "niniejsza decyzja ustala warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego z garażem ze wskazaniem obszaru, a nie konkretnego miejsca, na którym przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana. Okoliczności szczegółowe budowy budynku, jego usytuowanie w odniesieniu do granic sąsiednich działek i innych obiektów znajdujących się na działce zostaną rozstrzygnięte w postępowaniu o pozwoleniu na budowę". Stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwalę NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005r., sygn. akt IV S.A./Wa 905/04, LEX nr 168058) a Sąd orzekający w niniejszej sprawie je podziela. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie dopuszczalne miejsce lokalizacji budynku, natomiast jego usytuowanie winno pozostawać w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Załącznik do opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy zawierający część graficzną określa linie rozgraniczające teren inwestycji (granice opracowania w granicach działki nr [...]), wskazując teren (część działki nr [...]) pod zabudowę, co nie zmienia zasady, że usytuowanie projektowanego budynku powinno pozostawać w zgodzie z przepisami cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przedmiotowa kwestia nie pozostaje bowiem w kognicji organu administracji właściwego w sprawach gospodarki przestrzennej, czemu zresztą dał wyraz Wójt Gminy w decyzji Nr [...]. Organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał analizy usytuowania przedmiotowego budynku pod kątem wymogów określonych w § 12 ust. 3 i 4, a ustalenia te podzielił organ drugiej instancji. W ocenie Sądu analiza ta jest prawidłowa i nie zawiera cech dowolności. Zaznaczyć trzeba, wbrew zarzutom skargi, że analiza usytuowania przedmiotowego budynku pod kątem zachowania określonych w przepisach wykonawczych odległości, także ze względu na rozmiary działki budowlanej (§ 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.) należy do organów orzekających w niniejszej sprawie, nie zaś do organu właściwego w sprawach zagospodarowania terenu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja Wójta z dnia 28 stycznia 2005r. o warunkach zabudowy, toteż zbędna jest ocena wymienionej decyzji oraz ustosunkowywanie się do treści skargi w tym zakresie. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że w treści tej decyzji w punkcie 2.1 lit. c zawarty został warunek nie mający oparcia w przepisach prawa, co mogłoby uzasadniać wszczęcie przez organ właściwy według reguł określonych w art. 150 Kpa, a zatem Wójta Gminy, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że Starosta w decyzji z dnia 28 października 2005r. odmowę wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opiera na niespełnieniu wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Ocena taka wynika również z treści przytoczonego wyżej postanowienia Starosty z dnia 1 września 2005r. (vide: k. 16 akt administracyjnych I instancji). Żaden z organów administracji architektoniczno–budowlanej orzekających w niniejszej sprawie nie kwestionuje ważności decyzji o warunkach zabudowy, nie podważa również zgodności projektu budowlanego z treścią ostatecznej decyzji Wójta z dnia 28 stycznia 2005r. zarzuty skargi są zatem w tej mierze również niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 8 i art. 107 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompleksowy i w zasadzie niesporny. Ocena tego materiału nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, do jakiej uprawnione są organy stosownie do treści art. 80 Kpa. Istota sporu sprowadza się oceny zakresu związania organów orzekających w niniejszej sprawie ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i Sąd uznał z przyczyn szerzej omówionych powyżej, że stanowisko Wojewody utrzymujące w mocy decyzję Starosty jest w tej mierze prawidłowe. W zaskarżonej decyzji Wojewoda przytaczając treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i podzielając ustalenia organu pierwszej instancji odniósł się również do zarzutów odwołania. Zgodzić się trzeba, że Starosta przed wydaniem decyzji powinien był stosownie do treści art. 10 § 1 Kpa umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego formalnie zaniedbał, lecz uchybienie to nie miał w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca czynnie brała udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji, w piśmie złożonym w dniu 7 października 2005r. dała wyraz swojemu stanowisku. Nadto materiał dowodowy nie został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Rozprawa administracyjna w rozpoznawanej sprawie nie była obligatoryjna, stosownie do treści art. 89 § 1 Kpa, nie zachodziła bowiem konieczność przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, nie wymagają jej również przepisy Prawa budowlanego przed rozstrzygnięciem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Nie było również potrzeby uzgodnienia interesów stron (art. 89 § 2 Kpa), stanowisko strony skarżącej było bowiem znane i konsekwentnie podnoszone w niniejszym postępowaniu administracyjnym, powielone następnie zarówno w odwołaniu jak i w skardze, a pozostałe strony - zainteresowani zawiadomieni o wszczęciu tego postępowania, nie brali w nim udziału, nie zgłaszali żadnych wniosków ani zastrzeżeń. Tym samym, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły art. 8 Kpa w sposób, jaki zarzucają skarżacy. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.