II SA/Gd 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma organu odmawiającego sprzedaży nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 września 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku B. K.i R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego własną decyzją z 17 sierpnia 2016 r. o umorzeniu w całości – na podstawie art. 105 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r., znak: [..], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wnioskach z 8 czerwca 2016 r. R. K. oraz B. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności pisma Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r., znak: [..], stanowiącego w ich ocenie decyzję administracyjną, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2015 r., nr 175, poz. 1459 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku – vide Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko wnioskodawcy wskazali, że w dniu 9 lutego 2009 r. złożyli do Prezydenta Miasta– jako organu właściwego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wniosek o sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Wniosek ten dotyczył nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej przy ul. G. w S. Pismem z 27 marca 2009 r. organ poinformował wnioskodawców, że odmawia przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców, powyższe pismo organu z 27 marca 2009 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismo to zawiera bowiem wszystkie składniki wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja ta została, zdaniem wnioskodawców, wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z którego wynika, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ich ocenie powyższa ustawa nie zawiera regulacji umożliwiających dokonanie odmowy takiego przekształcenia z uwagi na wskazywaną w piśmie z 27 marca 2009 r. niezgodność przekształcenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, które nakładało na organ obowiązek wydania pozytywnej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. W piśmie podnieśli również, że decyzja może zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej, ponieważ art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewiduje jedynie możliwość wydania decyzji o przekształceniu prawa, a nie przewiduje wydania decyzji odmownej. Ponadto decyzja została wydana w oparciu o wewnętrzną opinię. Wnioskodawcy zarzucili także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 77 k.p.a. oraz zawnioskowali o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków - pracowników Urzędu Miejskiego oraz dowodu z przesłuchania B. i R. K., między innymi na okoliczność ustalenia żądania stron, braku pouczenia stron o ich prawach i obowiązkach, oraz ustalenia, że strony miały wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że powyższe wnioski o stwierdzenie nieważności pisma Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2009 r. nie mogły zostać rozpoznane merytorycznie, z powodu wystąpienia przyczyn natury formalnej. Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności przedmiotowego pisma Prezydenta Miasta była już rozpoznawana przez ten organ. Postanowieniem z 29 czerwca 2015 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma. Postanowienie to nie zostało zaskarżone a argumentacja stanowiąca jego podstawę pozostaje w pełni aktualna. Kolegium stwierdziło, że pismo Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Wniosek złożony przez wnioskodawców w dniu 9 lutego 2009 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego) dotyczył bowiem sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego. Sprzedaż ta, jak wskazano już w postanowieniu Kolegium z 29 czerwca 2015 r., odbywa się na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; w skrócie jako "u.g.n."), z którego jednoznacznie wynika, że sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego nie odbywa się na mocy decyzji administracyjnej, lecz na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży, niebędącej instytucją prawa administracyjnego. Stąd też procedura wszczęta przez Prezydenta Miasta z wniosku B. i R. K. z 9 lutego 2009 r. nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji, lecz jedynie zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, bądź (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) oświadczeniem woli (pismem) właściciela o odmowie zawarcia umowy. Kolegium wskazało nadto, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Przepis ten jasno precyzuje, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji administracyjnych, a nie oświadczeń woli organów kierowanych do obywateli w formie pism. Skoro postępowanie prowadzone na gruncie art. 32 u.g.n. nie mogło zakończyć się decyzją, zatem prawidłowym było rozpatrzenie powyższego wniosku B. i R.K. pismem. Świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak jest bowiem przedmiotu kontroli, który mógłby podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że obecnie złożone pisma w sprawie stwierdzenia nieważności zostały w części zmodyfikowane w stosunku do uprzednich, wobec wniesienia przez wnioskodawców wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i stron, na okoliczność charakteru pisma z 9 lutego 2009 r. Ponadto wnioskodawcy twierdzą, że ich pismo było wnioskiem złożonym w innym trybie, a konkretnie w trybie art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wniosek ten nie dotyczył więc sprzedaży nieruchomości w trybie art. 32 u.g.n., lecz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie ulega zaś wątpliwości, że oba powyższe tryby są całkowicie od siebie niezależne. Oceniając zgłoszone wnioski dowodowe Kolegium stwierdziło, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego i odbieranie od świadków i stron zeznań nie ma w niniejszej sprawie uzasadnienia. Kolegium wyjaśniło nadto, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek B. i R. K. z 9 lutego 2009 r. dotyczył przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a pismo z 27 marca 2009 r. stanowi decyzję administracyjną, to należy uznać, że rozstrzygnięcie to było prawidłowe. W uzasadnieniu wniosku z 8 czerwca 2016 r., dotyczącego stwierdzenia nieważności, powołano się na treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak podkreśliło Kolegium, wnioskodawcom umknął jednak fakt, że przepis ten w dniu 27 marca 2009 r., to jest w dniu udzielania odpowiedzi przez Prezydenta Miasta, miał inną treść niż obecnie i stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..] II", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2003 r., nr V/41/03 wynika, że w dniu 13 października 2005 r., a więc w dniu wejścia w życie ww. ustawy, działka nr [..] w obrębie 13 Miasta, położona przy ul. G. w S., znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem 36.MW.UH (N) o funkcji podstawowej: "nowo ustalona mieszkaniowa". Z kolei z zapisów księgi wieczystej [..] oraz z pisma pełnomocnika wnioskodawców z 13 lipca 2016 r. wynika, że w październiku 2005 r. przedmiotowa działka była zabudowana: trzema budynkami gospodarczymi, zadaszeniem placu magazynowego tarcicy, czterema budynkami produkcyjnymi dwukondygnacyjnymi oraz budynkiem produkcyjnym parterowym. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w dniu 13 października 2005 r. działka nr [..] była przeznaczona na cele mieszkaniowe, jednak znajdowała się na niej zabudowa inna niż mieszkaniowa lub garażowa. Odwołując się do wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 marca 2009 r.) prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że przekształceniu w trybie powołanej ustawy mogą podlegać: nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel (mieszkaniowy, garaże); nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone na ww. cel oraz nieruchomości rolne. W analizowanych okolicznościach działka nr [...] w dacie 13 października 2005 r. nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi ani garażami, nie była też nieruchomością niezabudowaną (istniały zabudowania wskazane w księdze wieczystej) przeznaczoną na cele mieszkaniowe lub pod garaże, a także nie była nieruchomością rolną. Przeznaczenie tej działki w planie miejscowym na cele mieszkaniowe - wobec istnienia na niej zabudowań wymienionych w księdze wieczystej - nie stanowiło o wypełnieniu przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystej w prawo własności. To przesądza zaś jednocześnie o niecelowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z intencją stron i uzasadnia umorzenie postępowania, które nie może dotyczyć aktów innych niż decyzje administracyjne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy domagali się wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - błędne uznanie, że niniejsze postępowanie i postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nr [..] było tożsame podmiotowo, podczas gdy w niniejszym postępowaniu występują dwie osoby – R.K.i B. K., a w postępowaniu [..] stroną był jedynie R. K.; - błędne uznanie, że w sprawie zachodzi res iudicata i wydanie postanowienia nr [..] powoduje zaistnienie takiego stanu rzeczy, w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej i faktycznej, w szczególności przy uwzględnieniu zgłoszonych wniosków dowodowych, które nie zostały przeprowadzone, do takiego uznania; - naruszenie art. 75 § 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania stron – B. i R. K. oraz zawnioskowanych świadków; - nieuzasadnione odniesienie się do ustaleń merytorycznych poczynionych w postanowieniu nr [..], podczas gdy zaskarżona decyzja umarza postępowanie z uwagi na wystąpienie przyczyny natury formalnej, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy i jej umorzenia; - naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu z 27 marca 2009 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Decyzją z 19 września 2016 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na wniosek skarżących z 9 lutego 2009 r. Prezydent Miasta odpowiedział pismem z 27 marca 2009 r., odmawiając sprzedaży nieruchomości w trybie art. 32 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że wniosek ten nie dotyczył przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Kolegium pismo z 27 marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, zatem nie można było w tym przypadku złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności. Sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego odbywa się na podstawie art. 32 ust. 1 u.g.n. i w procedurze tej nie są wydawane decyzje administracyjne. Ponadto Kolegium wskazało, że w dniu 3 kwietnia 2014 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek pełnomocnika stron o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nr [..] położonej przy ul. G. w S. (czyli tej samej, której dotyczył wniosek z 9 lutego 2009 r.) i został on przez organ pozytywnie rozpatrzony, a postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z 31 października 2014 r., nr [..], mocą której przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na zarzut dotyczący braku tożsamości podmiotowej spraw z wniosku o stwierdzenie nieważności z 8 czerwca 2016 r. (obecnego) i 14 maja 2015 r. Kolegium wskazało, że przedmiot obu spraw jest w zasadzie identyczny, zaś R. K. i B. K. są małżonkami i działanie każdego z nich dotyczyły zarządu majątkiem wspólnym, bowiem z akt sprawy wynika, że między małżonkami panuje ustrój wspólności ustawowej małżeńskiej. Zarówno w stosunku do wniosku R. K. jak i B. K. miały zastosowanie te same przepisy i dlatego będą miały odniesienie te same argumenty. Kolegium uznało, że prawidłowe jest stanowisko, iż pismo Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Wniosek złożony przez wnioskodawców w dniu 9 lutego 2009 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego) dotyczył sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego. Sprzedaż ta, jak wskazano już w postanowieniu Kolegium z dnia 29 czerwca 2015 r. odbywała się na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 u.g.n., z którego wynikało jednoznacznie, że sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego nie odbywa się na mocy decyzji administracyjnej, lecz na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży, niebędącej instytucją prawa administracyjnego. Stąd też procedura wszczęta przez Prezydenta Miasta z wniosku Państwa B.i R. K. z 9 lutego 2009 r. nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji, lecz jedynie zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, bądź (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) oświadczeniem woli (pismem) właściciela o odmowie zawarcia umowy. Powołując się na art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Przepis ten jasno precyzuje, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji administracyjnych, a nie oświadczeń woli organów kierowanych do obywateli w formie pism. Powyższe świadczy zaś o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak jest bowiem przedmiotu kontroli, który mógłby podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym. Kolegium stwierdziło też, że zarzut naruszenia przepisów postępowania cywilnego jest chybiony, albowiem przepisy te nie mają zastosowania do spraw administracyjnych. Natomiast merytoryczne odniesienie się w uzasadnianiu postanowienia SKO z dnia 17 sierpnia 2014 r. do kwestii, które pojawiły się w związku ze złożonym przez strony wnioskiem, nie stanowi podstawy do jego uchylenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R.K., wskazując, że zaskarża tę decyzję w całości. W piśmie z 10 marca 2017 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzuty, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podnosząc, że pismo skierowane do skarżącego stanowiło de facto decyzję administracyjną wydaną bez podstawy prawnej. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że pismo Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r. zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej i zapadło w sprawie, która powinna zakończyć się wydaniem decyzji uregulowanej w art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący wskazał nadto, że niezależnie od oceny czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości istniał obowiązek przekształcenia, czy też nie, postępowanie z wniosku w tym przedmiocie nie mogło zakończyć się skierowaniem do strony pisma o bliżej nieokreślonej formie prawnej. Prezydent nie dokonał weryfikacji stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, nawet jeśli brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dacie 27 marca 2009 r. było inne niż obecnie, to nie pozbawia Kolegium możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie byłoby słuszne gdyby przeprowadzono postępowanie i wydano decyzję merytoryczną. Niewątpliwie zaś art. 1 ust. 1 ww. ustawy dotyczył nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, który to warunek był spełniony w dacie skierowania do organu wniosku o przekształcenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również uznania rozstrzygnięcia za dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania – vide art. 145 § 1 lit. a, c i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że decyzje wydane w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały podjęte w trybie postępowania nadzwyczajnego, przeprowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a., a pozwalającego na stwierdzenie nieważności jedynie decyzji administracyjnych oraz ściśle określonych postanowień. Z art. 156 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w tym przepisie. Z art. 126 k.p.a. wynika zaś, że na podstawie art. 156 k.p.a. stwierdzić można także nieważność ściśle wskazanych w nim postanowień, tj. postanowień, od których przysługuje zażalenie, a także postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – na który wskazywali skarżący w swoich wnioskach o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r., znak: [..], stanowiącego w ich ocenie decyzję administracyjną, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 lutego 2009 r. skarżący nadali w urzędzie pocztowym skierowane do Urzędu Miejskiego pismo, zatytułowane: "Wniosek o sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego". Pismo wpłynęło do organu 9 lutego 2009 r. W piśmie tym wnieśli o "sprzedaż prawa własności gruntu na rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., przy ul. G.." (vide kopia pisma skarżących załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności, a także k. 4 akt organu oznaczonych jako akta organu I instancji) W nawiązaniu do tego pisma skarżący nadesłali do organu także pismo z 19 lutego 2009 r., w którym stwierdzili: "przekazuje odpis KW (...) do złożonego wniosku o sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego". (vide k. 10 akt organu oznaczonych jako akta organu I instancji) W odpowiedzi na powyższe pisma, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Geodeta Miejski - pismem z dnia 27 marca 2009 r., znak: [..], poinformował wnioskodawców, że "wnioskowana nieruchomość nie powinna zostać przeznaczona do zbycia, ponieważ funkcja wnioskowanego terenu niezgodna jest z zapisami w/w planu (opisanego w piśmie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..] II"). W związku z powyższym nieruchomość (...) pozostanie nadal w Państwa użytkowaniu wieczystym", odmówił zatem sprzedaży skarżącym prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło w swoich decyzjach, że przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje również, że nie stanowi ono żadnego z postanowień wskazanych w art. 126 k.p.a. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjąć, że pismo to stanowiło decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący ani we wniosku złożonym do organu 9 lutego 2009 r., ani też w uzupełniającym go piśmie z 19 lutego 2009 r., nie wskazywali, że domagają się przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to na podstawie przepisów ww. ustawy. Również treść odpowiedzi Prezydenta Miasta na ten wniosek skarżących w żadnej mierze do przepisów tej ustawy nie nawiązuje. Kolegium zasadnie uznało zatem, że wniosek złożony przez skarżących w dniu 9 lutego 2009 r. – jak wynika wyraźnie z jego treści, dotyczył sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 27 u.g.n., sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego nie odbywa się na mocy decyzji administracyjnej, lecz na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży, niebędącej instytucją prawa administracyjnego. Stąd też prawidłowo Kolegium uznało, że procedura wszczęta przez Prezydenta Miasta z wniosku B. i R. K. z 9 lutego 2009 r. nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji, lecz jedynie zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, bądź - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, oświadczeniem woli właściciela gruntu, złożonym w formie pisemnej, o odmowie zawarcia umowy (dotyczącej sprzedaży nieruchomości), czyli pismem Prezydenta z 27 marca 2009 r. Trzeba w tym miejscu dodać, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje - czy kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z istotnych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wada bowiem tkwić musi w samej decyzji. Tym bardziej zatem nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, które miałoby na celu wykazanie, tak jak wnioskowali o to skarżący, składając liczne wnioski dowodowe we wniosku o stwierdzenie nieważności, że skarżący chcieli złożyć inny wiosek, niż w rzeczywistości złożyli w dniu 9 lutego 2009 r. i dlatego pismo organu dotyczące tego wniosku powinno zostać inaczej ocenione. W ocenie Sądu wniosek skarżących złożony 9 lutego 2009 roku był jasny i nie wymagał jakiegokolwiek doprecyzowania. Brak było zatem podstaw aby w postępowaniu nieważnościowym ponownie ustalać jego treść, posługując się w tym celu wyjaśnieniami skarżących i zeznaniami świadków. Również jasna była odpowiedź Prezydenta Miasta, który – reprezentując właściciela nieruchomości, czyli Gminę Miejską, nie wyraził w piśmie z dnia 27 marca 2009 roku woli sprzedaż gruntu. Prowadzać postępowanie w tej sprawie Kolegium nie naruszyło zatem art. 75 § 1 k.p.a. (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy błędnie wskazano k.p.c.) nie przeprowadzając wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania B. i R. K. oraz wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności świadków. Pismo skarżących, na które odpowiedział Prezydent Miasta, podobnie jak i odpowiedź organu były bowiem jasne w swej treści. Resumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie przez Kolegium, iż wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył pisma Prezydenta Miasta, a nie decyzji organu, było prawidłowe. Co za tym idzie, brak było podstaw aby prowadzić postępowanie nieważnościowe dotyczące tego pisma. Jak bowiem już wyjaśniono powyżej, z art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie nieważności prowadzone może być tylko w stosunku do aktu administracyjnego spełniającego wymogi decyzji administracyjnej. Uwzględniając zatem treść ww. przepisu należy stwierdzić, że domagać się można jedynie stwierdzenia nieważności aktu będącego decyzją administracyjną. W konsekwencji ustalenie i ocena, że wskazane we wniosku - jako wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej - pismo nie jest decyzją administracyjną lecz stanowiskiem właściciela nieruchomości wyrażonym w formie pisemnej, skutkować musiało umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nieważności decyzji, wobec braku takiej decyzji, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie to w tej sprawie było jednoznaczne i zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który był wystarczający do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zatem Kolegium - zaskarżoną decyzją z 19 września 2016 r., utrzymało w mocy własną decyzję z 17 sierpnia 2016 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r. znak: [..], z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania. Zasadnie uznało bowiem, że brak jest przedmiotu kontroli (czyli decyzji), który mógłby podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym. Takie ustalenie uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie doszło zatem w tej sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ pismo Prezydenta Miasta skierowane do skarżących nie stanowiło decyzji administracyjnej, w tym decyzji wydanej w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących Sąd wyjaśnia, że Kolegium nie umorzyło postępowania nieważnościowego z tej przyczyny, że z uwagi na treść postanowienia tego organu z 29 czerwca 2015 r., nr [..] uznało, iż w sprawie zachodzi res iudicata. Kolegium wskazywało na treść tego postanowienia, ponieważ już w nim wyjaśniało stronie, że pismo Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r., znak: [..] nie stanowi decyzji. Poczynienie w decyzji Kolegium z 17 sierpnia 2016 roku dodatkowych ustaleń merytorycznych dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było zbędne lecz nie mogło mieć wpływy na wynik tej sprawy i ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podstawa umorzenia postępowania nieważnościowego była bowiem jasna. Był nią brak przedmiotu kontroli, czyli uznanie, że pismo Prezydenta Miasta z 27 marca 2009 r., znak: [..] nie stanowi decyzji. Zresztą ponownie rozpoznając sprawę Kolegium już w tym zakresie się nie wypowiadało, zasadnie uznało bowiem, że brak jest podstaw aby odnosić się merytorycznie do kwestii dotyczącej możliwości dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym w prawo własności. Jedynie na marginesie można dodać, że na podstawie wniosku skarżących złożonego w dniu 3 kwietnia 2014 r., Prezydent Miasta - decyzją z 31 października 2014 r., nr 36/2014, przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej przy ul. G. w S., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [..] (czyli tej samej, której dotyczył wniosek skarżących z 9 lutego 2009 r. o sprzedaż gruntu na rzecz użytkownika wieczystego). Skarżący złożyli zatem także wniosek w trybie ustawy z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wniosek ten został uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako niezasadną oddalił.