II SA/Gd 128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 6 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 3 stycznia 2003 r. nr [...] Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i wydał A. S. i W. K. – S. pozwolenie na budowę garażu jednostanowiskowego według projektu indywidualnego. We wniosku z dnia 6 maja 2003 r. A. M. zażądała stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji z uwagi na jej rażącą niezgodność z przepisami prawa. Decyzją z dnia 8 lipca 2003 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność w/w decyzji z uwagi na fakt wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja objęta sankcją nieważności, rażąco narusza obowiązujące w dacie jej wydania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), w szczególności uregulowanie dotyczące odległości ściany budynku od granicy działki budowlanej (dla ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych), która zgodnie z treścią § 12 ust. 3 pkt 1b cytowanego rozporządzenia winna wynosić co najmniej 3 m. Wymóg ten w odniesieniu do planowanego garażu nie został zachowany. Po rozpatrzeniu odwołania W. K.-S. i A. S. od wymienionej decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 17 września 2003 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, podzielając stanowisko Wojewody. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 4009/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i W. K.-S. na wyżej wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2005 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 123 i 124 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), po uzyskaniu upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, czyli § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku garażowego na działce nr [...] w M., bezpośrednio przy granicy z działką [...] w M. Decyzją z dnia 23 listopada 2005 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. K.-S. i A. S. pozwolenia na budowę budynku jednostanowiskowego garażu według indywidualnego projektu, zlokalizowanego na działce nr [...] w M. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na terenie działki nr [...] w M. przez Wojewodę, właściwy organ ponownie dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest możliwości usytuowania garażu z zachowaniem wymogów dotyczących odległości od granic sąsiedniej działki, opisanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestorzy wystąpili do Ministra Infrastruktury w Warszawie o wyrażenie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia). Minister Infrastruktury przychylił się do wniosku inwestorów i upoważnił Starostę do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na wnioskowane odstępstwo, co nastąpiło – mocą postanowienia z dnia 15 lipca 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M., opisując kolejne etapy rozpatrywania wniosku inwestorów – W. i A. S. o udzielenie pozwolenia na budowę garażu przy granicy jej działki przez poszczególne organy administracji. Odwołująca nadto podkreśliła, że mimo braku przymiotu prawomocności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, inwestorzy wybudowali garaż w stanie surowym w taki sposób, że fundamenty zostały posadowione na granicy działki, natomiast sam garaż został wysunięty na nieruchomość odwołującej o kilka centymetrów. Odwołująca dodała, że jej nieruchomość obecnie jest niezabudowana, lecz w przyszłości ma ona plany inwestycyjne. Gdyby zaś chciała wybudować obiekt budowlany to planowana inwestycja mogłaby okazać się sprzeczna z przepisami przeciwpożarowymi. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda, decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W treści uzasadnienia organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja wydana została na wniosek inwestorów z dnia 19 grudnia 2002 r., który został już merytorycznie rozpatrzony mocą decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany inwestorów i udzielającej im pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Następnie Wojewoda stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Starosty, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy w administracyjnym toku instancji, a skargę wniesioną do sądu – prawomocnie oddalono. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie wniosku inwestorów z dnia 19 grudnia 2002 r. zostało definitywnie zakończone. W tej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w stanie faktycznym po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje właściwy organ nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję W. i A. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia skargi wskazali na treść art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podali nadto, że wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło po uwzględnieniu przez inwestorów wszelkich wymogów, dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych, przy zastrzeżeniu, że inwestycja w znikomym stopniu zwiększa zacienienie przylegającego do ich działki pasa działki sąsiedniej nr [...]. Inwestorzy nadto uzyskali zgodę na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych, stanowiących podstawowy zarzut sprzeczności z prawem pierwotnego pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do treści zaskarżonej decyzji inwestorzy podali, że uwadze organu odwoławczego uszła treść art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wydaje się w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, tj. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonano stan surowy zamknięty przedmiotowego garażu). Jak wskazali jednak inwestorzy, rozpoczynając budowę garażu działali w zaufaniu do istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji przyznającej pozwolenie na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można więc, ich zdaniem, wydać decyzji o odmowie pozwolenia na budowę oraz wszcząć postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skoro postępowanie toczyło się na skutek odwołania skarżących, to organ II instancji winien dokonać oceny postępowania administracyjnego przed organem I instancji w świetle zasad postępowania administracyjnego określonego w szczególności w przepisach art. art. 7, 9 i 77 § 1 kpa nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Nadto stosownie do art. 6 kpa organ administracji zobligowany jest do rozpoznawania sprawy na podstawie obowiązującego prawa , mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego organy administracji stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ orzekający powinien zatem ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie zachował powyższych zasad postępowania, gdyż z jednej strony –orzeczeniu należy zarzucić całkowity braku ustaleń faktycznych, z drugiej zaś –naruszenie dyspozycji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – tekst jednolity), poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 6 kpa . Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna typowa. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy takiej decyzji ograniczone jest do sytuacji, w których zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie postępowania. Organ odwoławczy nie ma zatem swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem odnosi się tylko do przypadków, gdy postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zaś, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw prawnych do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Gdyby rzeczywiście w analizowanym stanie faktycznym zachodziła sytuacja, w której sprawa została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy faktyczne i prawne do wydania tak określonej decyzji kasacyjnej z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Sytuacja procesowa skarżących jest właśnie tego rodzaju, o której mowa w przytoczonym przepisie (stwierdzono nieważność wydanego uprzednio pozwolenia na budowę), a zatem możliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu zatem należy, że wskazany przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specjalis wobec przepisu art. 16 k.p.a., statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W opisanej więc sytuacji, wbrew stanowisku organu II instancji, możliwym jest wydanie ponownej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązuje w cytowanym brzmieniu z mocy ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r. (ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 163, poz. 1364). Wydając zatem zaskarżoną decyzję w dniu 6 stycznia 2006 r. organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić cytowaną nowelizację, czego jednak nie uczynił – co stanowi istotne naruszenie zasady postępowania określonej w cytowanym przepisie art. 6 kpa. Powyższe przesądza zatem o tym, iż całkowicie chybione jest stanowisko organu odwoławczego, który powołując się na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Uwadze organu odwoławczego uszła bowiem treść dyspozycji cytowanego art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ II instancji uznając bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, uchylił się od merytorycznej oceny niniejszej sprawy i – ewentualnie – uzupełnienia zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie skupiły się bowiem na przedstawieniu kolejnych etapów rozpoznawania wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Tymczasem uwadze organów uszła kwestia ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienia czy i jaki zakres robót budowlanych związanych z wniesieniem przedmiotowego garażu został wykonany. Z odwołania A. M. wynika, że skarżący pobudowali przedmiotowy garaż w stanie surowym. Potwierdzają tą okoliczność również skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. Powyższe okoliczności w ogóle nie były przedmiotem ustaleń organów administracji obu instancji, ani też rozważań prawnych i nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, lecz ogranicza się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy administracji zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym ustaliły stan faktyczny. W rozpatrywanej sprawie, jak to wyżej wskazano , organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kwestia ta natomiast ma bardzo istotne znaczenie, bowiem w zależności od tego, czy inwestycja została faktycznie rozpoczęta, czy też nie – inna winna być podstawa rozstrzygnięcia dla analizowanego stanu faktycznego. Gdyby uznać, że faktycznie skarżący rozpoczęli budowę, należałoby rozważyć zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi o wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych / art. 37. ust. 2 in fine/ w okolicznościach opisanych w tym przepisie. Przy czym decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 2 w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę podejmuje organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie przepis art. 37 ust. 2 prawa budowlanego nie normuje właściwości organów do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, jednakże przepis art. 83 ust. 1 stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje , o których mowa między innymi w art. 48- 51 prawa budowlanego. Zatem podejmowanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót na podstawie przepisu art. 51 ust. 4, również w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę zostało powierzone właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Natomiast organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji opisanej w art. 37 ust. 2 / w razie stwierdzenia jej nieważności / pozostaje organ architektoniczno- budowlany, który taka decyzję w rozpatrywanym stanie faktycznym wydał. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stosownie do wymogów zawartych w przywołanych przepisach określających zasady postępowania wyjaśni stan faktyczny sprawy, a w szczególności wyjaśni czy i jakie roboty wykonali skarżący na podstawie pozwolenia na budowę, co do którego wydana została decyzja stwierdzająca jego nieważność, na jakim etapie znajduje się proces budowy inwestycji skarżących. Następnie, stosownie do dokonanych ustaleń i przy uwzględnieniu treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustali, czy zaskarżona decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może być w świetle tego przepisu utrzymana w mocy czy też zaskarżoną decyzję należy uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć pozostawiając sprawę do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego celem zastosowania powołanego w tym przepisie uregulowania zawartego w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego . Zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie może nastąpić, lecz z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.