II SA/Gd 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2012 r., nr [...]; 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata P. Z. kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym podatek od towarów i usług. Decyzją z 18 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 5 października 2012 r., dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku jednorodzinnego przy ul. T. 18 w G. (nr działki [...] obręb 064). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. B. W obu rozstrzygnięciach organy administracji podkreśliły, że rozbudowa przedmiotowego budynku stanowi akt samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego I instancji prowadząc postępowanie w sprawie legalizacji umożliwił inwestorowi wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z wykonanej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla przedmiotowej działki wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w tym obszarze 0,24 , natomiast wskaźnik ten dla działki objętej wnioskiem wynosi 0,31. W ocenie organu I instancji nie ma zatem podstaw do wydania decyzji pozytywnej, bowiem naruszałaby ona zasadę dobrego sąsiedztwa. W odwołaniu T. B. zakwestionował prawidłowość decyzji organu I instancji wskazując, że sąsiedni budynek ma identyczną bryłę. Stwierdził także, że z jego obliczeń wynika inny wskaźnik intensywności zabudowy dla jego działki (0,25), niż przyjęty przez organy (0,31). Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w sytuacji, gdy szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi 10 m, a trzykrotność jego wielkości jest mniejsza niż wielkość jaką można przyjąć zgodnie z przepisami, wyznaczono obszar analizowany wokół działki w odległości 50 m. W tak wyznaczonym otoczeniu planowanej inwestycji ustalono, że funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przepis § 4 w ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowy budynek nr 18 i sąsiedni nr 20 zostały zrealizowane jako budynki wolnostojące, wycofane w stosunku do linii zabudowy stanowiącej linię przebiegającą po frontowych elewacjach budynków nr 10,12,14,16 (pierwotnie budynki nr 18 i 20 planowane jako budynki w zabudowie bliźniaczej w linii zabudowy budynków 10,12,14,16 - co wynika z dokumentów archiwalnych). Rozbudowa budynku od frontu znajduje się poza tą linią. Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działki będącej przedmiotem wniosku odwołującego wyjaśniło Kolegium, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten wyniósł 0,31 dla działki należącej do odwołującego, natomiast średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wynosi 0,24, a dla działek z zabudową wolnostojącą - 0,21, przy czym w najbliższym sąsiedztwie - dz. nr [...] i [...] z budynkiem wolnostojącym wskaźnik wynosi ok. 0,2. Z analizy wynika, że nie możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w inny sposób. Wnioski płynące z analizy powodują, zdaniem Kolegium, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stałoby w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia, nie spełnia bowiem wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym dotyczących linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W tym stanie zasadna jest odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze T. B. nie zgodził się z decyzją odmowną. Opisał przebieg budowy, podkreślił, że istotnie projekt budynku pierwotnie nie obejmował wiatrołapu i garażu w poziomie piwnicy, jednak po dokonaniu zmian zostały one zatwierdzone i wykonane. Skarżący zwrócił się o wskazanie sposobu rozwiązania sprawy w sposób, aby istniejący stan rzeczy mógł zostać zachowany. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm., - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1), natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (§ 3 ust. 2). Dokonując oceny prawidłowości postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że analiza i wnioski z niej wyciągnięte budzą uzasadnione wątpliwości. W wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się parametry takie jak: linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji, jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu. Wątpliwości budzi ustalenie w przedmiotowej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich zabudowanych domami jednorodzinnymi działek wynosi 0,24 natomiast dla zabudowy szeregowej 0,25. Kolegium nie odniosło się do zarzutu zawartego w odwołaniu, jakoby powierzchnia zabudowy budynku skarżącego i sąsiedniego budynku przy ul. T. 20 była tożsama, ze względu na podobną bryłę. W odwołaniu podniesiono także zarzut, że powierzchnia zabudowy działki T. B. została obliczona nieprawidłowo, ponieważ według jego obliczeń wynosi 0,25. W aktach sprawy brak niezbędnych danych, które pozwoliłyby na odniesienie się przez Sąd do tego zarzutu, zwłaszcza, że nie był on przez organ odwoławczy analizowany. Ponadto z analizy wynika, że jedynie działki zabudowane domami bliźniaczymi i wolnostojącymi zostały przyjęte do analizy jako działki w zabudowie jednorodzinnej. Natomiast działki zabudowane domami szeregowymi zostały odrzucone jako nieprzydatne do wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Jest to, w ocenie Sądu, niekonsekwencja, gdyż skoro ustalane są warunki dla zabudowy mieszkaniowej, nie ma znaczenia sposób zabudowy (wolnostojąca, bliźniacza czy szeregowa), chyba że wprost wynikałoby z analizy przyczyna, dla której część wyników należy odrzucić. Analiza takiej przyczyny nie wskazuje. Skoro współczynnik ten wyznaczono w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego – to należało ten wskaźnik ustalić w taki sposób, żeby obejmował on cała istniejącą zabudowę o tej samej funkcji. Ponieważ obliczenie wskaźnika zabudowy ma zasadnicze znaczenie w sprawie ustalania warunków zabudowy, błędne jego wyznaczenie winno skutkować uchyleniem decyzji. Wątpliwości budzi także wniosek, jako SKO wyciągnęło z wyznaczonej analizą linii zabudowy. Zabudowa działki należącej do skarżącego została dokonana w linii z sąsiadująca zabudową bliźniacza na działkach [....] i [...]. Linia ta jest kontynuowana także poza obszarem analizowanym na działce [...] i [...] i częściowo na działkach [...] i [...]. W tej sytuacji twierdzenie Kolegium, że rozbudowa na działce skarżącego znajduje się poza wyznaczoną linią zabudowy budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ sprzeczna jest z wynikami analizy, z której jednoznacznie wynika, że istniejąca rozbudowa tej linii nie przekracza. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, ponieważ organy nie zwróciły się o uzupełnienie przedstawionych analiz i błędnie wyznaczyły wskaźnik powierzchni zabudowy. Organy naruszyły tym samym przepisy postępowania określone w art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zwrócić się o uzupełnienie analizy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a..