II SA/Gd 1298/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2003 r. Nr[...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2001 r., nr [...]. II SA/Gd 1298/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 21 marca 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), po rozpatrzeniu wniosku J. P. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki nr [...] (k. m. 56) umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. P. złożył wniosek o zwrot opisanej wyżej nieruchomości wskazując, że została ona przejęta w 1959 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 października 1959 r. Wnioskujący twierdził, że do zawarcia w/w umowy doszło w warunkach określonych w art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednol. Dz.U. z 1996 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) w sytuacji przymuszenia wobec poinformowania właściciela o podjęciu definitywnej decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do całej działki w przypadku nie wyrażenia zgody na odstąpienie jej na podstawie umowy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy sprzedaży i przeniesienia własności nieruchomości, zawartej 28 października 1959 r., w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w G. Organ I instancji wskazał, że obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi podstawę prawną zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczone nieruchomości mogą podlegać zwrotowi, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Są to w szczególności przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednol. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.); przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednol. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji stwierdził, że w toku postępowania ustalono, że wnioskodawca przed zawarciem umowy sprzedaży wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie parceli nr [...] (obecnie nr [...]) pod budowę szkoły podstawowej w G. oraz na zajęcie części terenu celem zorganizowania placu budowy. Następnie przedmiotowa nieruchomość została przekazana na mocy umowy sprzedaży w dniu 28 października 1959 r. na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Organ I instancji wskazał, że w przytoczonej umowie nie ma zapisu, który wskazywałby na fakt zawarcia umowy w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czyli umowa ta nie miała charakteru wywłaszczenia. W związku z powyższym organ uznał, że oświadczenia złożone przez strony stojące do aktu notarialnego, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach, gdyż w szczególności nie istnieje żaden zapis w księdze wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. P. kwestionując wskazane przez organ I instancji przesłanki odmowy merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu złożonego odwołania zakwestionował ustalenia organu dotyczące charakteru prawnego umowy przenoszącej własność jego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, obecnie Gminy. Ponadto wskazywał, że nieruchomość o zwrot której wnioskował jest zbędna na cel określony w umowie. Wojewoda decyzją z dnia 8 sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację prawną organu I instancji stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 136 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., gdyż nabycie przez Skarb Państwa działki nr [...] położonej w G.przy ulicy [...] nastąpiło w drodze "dobrowolnej ugody", umowy cywilnoprawnej. W zaistniałych okolicznościach, wobec braku podstawy prawnej, postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, co doprowadziło do jego umorzenia na mocy art. 105 § 1 K.p.a. J. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, w której ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy – miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 K.p.a.). W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 K.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Dokonując oceny decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wskazać należy, że decyzja ta jest wadliwa. W niniejszej sprawie, niezależnie od oceny zasadności wniosku brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. II SA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1, poz. 16). Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości i stwierdza brak podstaw do jego dokonania, jest w istocie decyzją co do istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przywołany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 (ONSA 1990/1/16) dotyczył umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania było bowiem rozważenie przez organ administracji zasadności złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, który to wniosek co do zasady znajduje podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i podlega rozpoznaniu przez organ administracji. Decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania naruszała zatem treść art. 105 K.p.a. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła uchylenia decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.