II SA/Gd 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 i 3, § 15 ust. 5 i 6 pkt 2, § 17 załącznika do uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XI/89/2016 Rady Gminy z dnia 5 lutego 2016 r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na ternie Gminy. Na podstawie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze i art. 8 § 1 i 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator zaskarżył ww. uchwałę w zakresie przepisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 i 3, § 2 i 3 ust. 5 i 6 pkt 2, § 17 regulaminu. Zaskarżonej uchwale zarzucił: a/ istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. Z § 118 w zw. Z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 5 ust. 1 uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a także części innych nieruchomości służących do użytku publicznego; b/ istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu zakazu umieszczania śniegu i logu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane; c/ istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 uchwały obowiązku wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa na smyczy, natomiast psy należące do rady psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników; d/ istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. Z § 115 w zw. Z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w sposób nieprecyzyjny w § 17 regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji wsi L., B. oraz B. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 i 3, § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 i § 17 uchwały. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rada stwierdziła, że kwestionowany zapis stanowi wypełnienie normy kompetencyjnej. Zapis ten uszczegóławia w sposób przejrzysty i czytelny czym jest część nieruchomości służąca do użytku publicznego. O jakie fragmenty nieruchomości chodzi. Wydaje się to tym bardziej oczywiste i przejrzyste wobec brzmienia kolejnych ustępów w § 5 Regulaminu, tj. ust. 2 i 3, w których mowa jest o swobodnym i bezpiecznym poruszaniu się pieszych, o ruchu pieszych. Tym samum zupełnie nielogiczne są argumenty skarżącego, iż Rada Gminy nałożyła ten obowiązek w odniesieniu do wszelkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zdaniem organu nie można zgodzić się również z zarzutem powtarzania zapisów ustawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Użycie bowiem w § 5 ust. 1 sformułowania "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" jest jasnym jednoznacznym sformułowaniem i nie sposób oczekiwać aby uchwałodawca wbrew logice, formułował inny opis, celem li tylko uniknięcia słów użytych w ustawie. Rada Gminy nie zgadza się z zarzutem, iż § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem – w ocenie Prokuratora – przekraczają delegację ustawową, wykraczając poza ustawowe ramy "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń". Rada zwraca uwagę na systematykę Regulaminu. Kwestionowana norma nie dotyczy ustalenia zasad uprzątnięcia śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, co reguluje § regulaminu lecz została ujęta w rozdziale 4 wypełniającym ustawową delegację w zakresie określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Rada podkreśla, iż po pierwsze normy regulaminu określają podstawowe zasady postępowania z wymienionymi rodzajami odpadów, po drugie wypełniają ustawową delegację dotyczącą określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, początkowym i technicznym. Odpowiadając na kolejny zarzut dotyczący naruszenia prawa przez § 15 ust. 5 i § 16 ust. 2 Rada wyjaśnia, iż cały § 16 regulaminu został uchylony uchwałą nr XVII/127/2016 Rady Gminy z dnia 1 września 2016 r. Odnosząc się natomiast do kwestionowanego § 15 ust. 5 regulaminu Rada wyjaśnia, iż przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zatem norma wyrażona w § 15 ust. 5 regulaminu nie tylko prawa nie narusza, ale też służy osiągnięciu celu, na który powołał się ustawodawca w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Nieuprawniona jest również, w opinii Rady, argumentacja dotycząca zarzutu istotnego naruszenia prawa przez § 17. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w regulaminie określa się zasady dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem nieuzasadniony jest argument skarżącego, iż obszar całej wsi jest obszarem nieskonkretyzowanym, nieprecyzyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy słusznie wskazał, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Za niezgodny z prawem uznać należy zapis § 5 ust. 1 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika). Regulacja dotycząca usuwania tego rodzaju zanieczyszczeń z chodników leżących wzdłuż nieruchomości znajduje się w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Przepis uchwały zresztą jedynie częściowo powtarza cytowany przepis rangi ustawowej. Ustawodawca przewidział bowiem zwolnienia od tego obowiązku, o czym milczy uchwała rady gminy. Rada Gminy dopuściła się zatem naruszenia zasad techniki prawodawczej nie tylko poprzez powtórzenie normy ustawowej, ale także poprzez nieuprawnioną modyfikację tej normy. Ponadto, przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. B ustawy stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym Regulaminie obowiązków w powyższym zakresie – jak to uczyniła – w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego. Niezgodne z prawem są również zapisy § 11 ust. 2 i 3, w których zakazano umieszczania w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebranego śniegu i lodu oraz gorącego popiołu. Zapisy te przekraczają delegację ustawową. Zacytowane regulacje pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy upoważniającej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 b zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Powołany przepis odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Nie znajdują zatem uzasadnienia regulacje zawarte w § 17 ust. 2 skoro kwestie te zostały uregulowane przepisami innych ustaw. Ponadto ustanowiony obowiązek wykracza poza ramy "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń". Niezgodne z prawem są również zapisy § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 regulaminu zobowiązujące do wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników. Takie sformułowanie tych przepisów wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. W art. 77 kodeksu wykroczeń mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogami stawianymi właścicielom zwierząt wskazanym w regulaminie. Tym samym wskazane zapisy uchwały ocenić należy jako nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie. Odnośnie natomiast zakazów wprowadzania zwierząt w określone w § 15 ust. 6 pkt 2 regulaminu miejsca wskazać trzeba, że Rada Gminy nie była upoważniona do wprowadzania zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnia Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc. Z kolei przepis § 17 nie wypełnia w sposób dostateczny delegacji ustawowej. Właściwy przepis ustawy upoważnił bowiem radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W konsekwencji Rada Gminy zobowiązana była do wskazania konkretnych miejsce, na obszarze których konieczne jest przeprowadzenie okresowej deratyzacji. Tym samym niewystarczające i nieprecyzyjne, a tym samym za niewypełniające wymogów ustawowych należy uznać wskazanie tych obszarów jedynie poprzez wymienienie terenów całych wsi L., B., B. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy konieczne jest skonkretyzowanie, jakie obszary ze względu na swoje właściwości i cechy indywidualne wymagają okresowej deratyzacji – jak trafnie podkreślono w skardze. Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd orzekł jak w wyroku.