II SA/Gd 1305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 4 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.1.146.2024.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz wnoszącej sprzeciw A. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 29 maja 2024 r. Starosta Wejherowski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił "A" S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Inwestor") pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynku gospodarczego i dwóch obiektów inwentarskich oraz budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [..] obręb [..] w R. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. W. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 4 listopada 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z wnioskiem Inwestora przedmiotem zamierzenia jest budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [..] obręb [..] w R. Wojewoda wskazał, że na terenie inwestycji obowiązują zapisy uchwały nr XXVI/335/2012 Rady Miejskiej Rumi z dnia 27 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "JEZIORNA" oraz uchwały nr XLIX/652/2022 Rady Miejskiej Rumi z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXV1/335/2012 Rady Miejskiej Rumi z dnia 27 września 2012 r., dla stref 5.MW/U oraz 8.MW/U1 w rejonie ul. W., karta terenu oznaczonego symbolem 8.MW/U1, przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. W ocenie organu odwoławczego projektowane zamierzenie obejmujące budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest zgodne z rodzajem zabudowy określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy", "m.p.z.p.") dla omawianego terenu. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że w § 10 pkt 6.8 lit. b m.p.z.p. ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy budynku, dla pozostałej części terenu, tj. poza obszarem intensyfikacji zabudowy oznaczonym na rysunku planu, wynoszącą 400 m2. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że określenie maksymalnej powierzchni zabudowy budynku może być traktowane jako uzupełnienie wskaźnika określonego procentowo, sformułowanego dla ograniczenia wielkości nowej zabudowy, jako nawiązanie do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Wojewoda wskazał, że z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektuje się cztery budynki mieszkalne wielorodzinne A1, A2, A3 i A4, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2, przy czym, zgodnie z częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu oraz rzutami poszczególnych kondygnacji budynki A1 i A2 przylegają do siebie boczną ścianą, na całej jej powierzchni. Analogicznie zaprojektowano budynki A3 i A4.Tym samym, z przestrzeni wydzielone zostały nie cztery, a dwie bryły o kształcenie prostokąta i wymiarach 16,43 m x 48,48 m. W efekcie każdy z budynków ma widoczne wyłącznie trzy elewacje, ponieważ czwarta przylega do sąsiedniego budynku. Odnosząc się do omówionego rozwiązania projektowego organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wykładni postanowień m.p.z.p. należy uwzględniać cel wprowadzania tego rodzaju przepisów prawa miejscowego, a ten określają postanowienia aktu rangi ustawowej, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.". Z ustawy tej wynika, że sporządzenie m.p.z.p. ma na celu ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jednocześnie jako podstawę wszelkich działań planistycznych ustawa wskazuje ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Koresponduje z tym nakaz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ale także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Plan jest więc aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania. Wojewoda podkreślił, że uwzględnienie w m.p.z.p. ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest obligatoryjne. Ponadto, plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych (np. w pozwoleniach na budowę), bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. Organ odwoławczy wskazał, że kierując się powyższymi regułami wykładni uznał, iż nakaz projektowania budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy 400 m2 oznacza konieczność takiego projektowania budynków, aby oczywiste było, że mamy do czynienia z pojedynczym budynkiem o takiej powierzchni zabudowy i to nie tylko samodzielnym konstrukcyjnie. Zdaniem Wojewody zaprojektowanie przylegających do siebie dwóch budynków wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 799,48 m2 niweczy cel, któremu służyć mają ustalenia prawa miejscowego w tym zakresie, bowiem dla obserwatora z zewnątrz będzie to jeden budynek, znacznie przekraczający dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Tymczasem nowoprojektowane budynki na terenie objętym planem miejscowym, dla którego wprowadza on tego rodzaju wymogi, muszą zostać zaprojektowane w sposób gwarantujący zachowanie na tym obszarze ładu przestrzennego ustanawianego przez ten plan, a obejmującego m.in. konieczność zaprojektowania budynków o wymaganej powierzchni zabudowy, tj. w sposób nie niweczący ogólnego wrażenia wizualnego, że bryła projektowanej zabudowy jest w istocie jednym budynkiem o maksymalnej powierzchni zabudowy 400 m2, a nie dwoma budynkami wielorodzinnymi o tej powierzchni w zabudowie bliźniaczej. W ocenie organu odwoławczego zaprojektowanie dwóch budynków wielorodzinnych, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2, stykających się przeciwległymi ścianami, jest oczywistą próbą obejścia ww. przepisów obowiązującego planu miejscowego. Wojewoda wskazał następnie, że dalsza analiza projektu budowlanego (tabela na s. 59) wykazała, iż inwestycja jest zgodna z parametrami ustalonymi w planie miejscowym, dla zabudowy zlokalizowanej poza obszarem intensyfikacji zabudowy jak na rysunku planu, w zakresie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru inwestycji - maksimum 25% (1.598,96 m2/6.844 m2 = 23,36%); minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej - 30% (38,41% w projekcie). Jednak w opisie do projektu podano różne wartości ww. parametrów, bowiem na s. 57 "powierzchnia zabudowy dla całego terenu objętego opracowaniem" ma wynosić 24,39%, a na s. 58 "powierzchnia biologicznie czynna dla całego terenu objętego opracowaniem" stanowi 39,40%. Prawidłowość sporządzonych obliczeń wymienionych wskaźników wzbudziła zatem wątpliwości organu odwoławczego. Wojewoda wskazał, że § 5 ust. 1 m.p.z.p. dopuszcza wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń inwestycyjnych obejmujących kilka działek budowlanych, części lub całe kwartały zabudowy pod warunkiem opracowania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego) oraz wspólnej jego realizacji. Organ odwoławczy uznał tym samym, że przedstawianie bilansów dla całej działki inwestycyjnej, a nie tylko dla jej części objętej niniejszym opracowaniem, wymaga przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w odniesieniu do zapisów § 10 pkt 8.2 i 8.3 m.p.z.p. w projekcie, poza wyliczeniem obszaru odpowiadającego przeznaczeniu terenu oraz oznaczeniem na rysunku projektu zagospodarowania terenu projektowanych nasadzeń drzew, nie uszczegółowiono planowanych rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej, ograniczając się do zadeklarowania, że szczegółowy projekt zieleni ma być przedmiotem odrębnego opracowania (s. 57). Ponadto w projekcie pojawia się wzmianka na temat projektowanej zieleni wysokiej sadzonej w szpalerach, lecz w piśmie pełnomocnika Inwestora z 30 kwietnia 2024 r. stwierdzono, że na terenie inwestycji nie projektuje się dodatkowych nasadzeń drzew. Wojewoda ocenił tym samym że projekt w zakresie wymogu określonego w § 10 pkt 8.2 i 8.3 planu miejscowego jest niekompletny i niespójny. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że granice terenu w projekcie zagospodarowania terenu obejmują wyłącznie część działki nr [..] obręb [..] w R. Zdaniem Wojewody nie bez znaczenia jest fakt, że Starosta prowadził jednocześnie dwa niezależne postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku Inwestora dotyczące ww. nieruchomości. Przedmiotem osobnego postępowania odwoławczego była bowiem decyzja Starosty z 29 maja 2024 r. o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [..] i [..] oraz części działki nr [..], obręb [..] w R, wydana dla tego samego Inwestora. Przy czym niniejsze postępowanie dotyczy terenu od strony ul. W., wytyczonego przez zachodnią granicę tej działki, przez cześć granicy północnej i cześć granicy południowej oraz od wschodu przez linię, którą Inwestor ustalił sam, niezależnie od wytyczonych formalnie granic. Linia ta biegnie z północy na południe i dzieli działkę nr [..] na dwie nierówne części. Drugie postępowanie dotyczyło zaś wschodniej części tej działki i dodatkowo działek nr [..] i [..], tj. terenu przyległego do ul. F. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem obu postępowań jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym w niniejszym są to cztery budynki (A1, A2, A3 i A4), a w drugim trzy takie budynki (B1, B2 i B3) zlokalizowane na pozostałej części działki nr [..] oraz działkach nr [..] i [..]. Tymczasem oba zespoły budynków są ze sobą powiązane komunikacyjnie, ponieważ łączą je pośrodku chodniki. Z kolei w opisie dotyczącym dostępu do drogi publicznej mowa jest o projektowanych według odrębnego opracowania zjazdach po stronie północnej i wschodniej przedmiotowej inwestycji, zaś w projekcie oznaczono wyłącznie jeden wjazd na działkę od strony zachodniej, z ul. W. Ponadto projektowana instalacja wodociągowa będzie zasilać zarówno etap A, jak i etap B, ponieważ w ul. F. brak jest sieci wodociągowej. Zdaniem Wojewody o zależności pomiędzy obiema inwestycjami świadczy także projektowana kanalizacja sanitarna, ponieważ projektowana instalacja będzie również przejmowała ścieki z etapu B, z uwagi na brak kanalizacji w ul. F. Zwrócono uwagę, że do projektu dołączono warunki techniczne z 28 kwietnia 2022 r. dotyczące przyłączenia projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w R., przy ul. W., do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów wraz z budową węzłów cieplnych, które obejmują budynki A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3. Z kolei z wyjaśnień pełnomocnika Inwestora w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. wynika, że "instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończono studniami, w których zostało przewidziane podłączenie z etapem zaprojektowanym na części działki nr [..]. Instalacja zewnętrzna elektryczna oraz teletechniczna została zakończona mufami, do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [..]". W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności świadczą o tym, że pomiędzy jedną i drugą inwestycją istnieje ewidentne powiązanie, a teren całej działki nr [..] oraz dodatkowo działek nr [..] i [..] jest przedmiotem jednego zainwestowania właściciela tej nieruchomości, tj. Inwestora. Wojewoda przyznał, że Prawo budowlane przewiduje możliwość wydawania odrębnych pozwoleń na budowę kolejnych etapów inwestycji, jednak w takim przypadku inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji (wszystkich etapów) wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę pierwszego etapu (art. 33 ust. 1 zdanie 3). Odwołując się do judykatury organ odwoławczy zauważył, że w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ustawodawca przywiązuje istotną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego przedmiotem zainteresowania organu pozostaje materia, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki (terenu), a więc, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, m.in. określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zdaniem Wojewody obowiązek złożenia projektu zagospodarowania działki (terenu) dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Projekt zagospodarowania działki (terenu), z uwagi na swoją zawartość, stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ odwoławczy podniósł, że z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy również wyprowadzić wniosek, iż nie ma możliwości, aby organ zatwierdził tylko część projektu, gdzie wyłączeniu z opracowania podlegają elementy infrastruktury niezbędne do jej funkcjonowania. Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza, czy sieci) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dokonaniem przez Inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3), dla których przewidziano wspólne instalacje na terenie całej działki nr [..]. W rezultacie Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [..] obręb [..] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy uznał tym samym, że decyzja Starosty z 29 maja 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zobowiązał Starostę do wzięcia pod uwagę omówionych kwestii dotyczących niezgodności inwestycji z wymogami planu miejscowego oraz do zobowiązania Inwestora do doprowadzenia do zgodności z jego ustaleniami w zakresie sformułowanego nakazu projektowania budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy oraz wymogami dotyczącymi zieleni urządzonej. Organ odwoławczy polecił również organowi pierwszej instancji zobowiązanie Inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od decyzji Wojewody z 4 listopada 2024 r. Inwestor wniósł sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty z 29 maja 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wbrew przesłankom przewidzianym art. 138 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, jednocześnie przy braku precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i generalnie wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wbrew wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., na dodatek w sytuacji, gdy w świetle art. 136 k.p.a. skoro Wojewoda doszedł do przekonania, że istnieją jakiekolwiek kwestie wymagające wyjaśnienia, był zobowiązany przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania - wydać dopiero właściwą decyzję, co także uczyniono wbrew ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przez co niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe po kumulatywnym spełnieniu dwóch przesłanek, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto unormowanie to służy realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Wydanie zatem decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, który powinien być wykładany ściśle, przy uwzględnieniu powyżej opisanych zasad. W ocenie Inwestora Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., organ odwoławczy nie uzasadnił tego zarzutu. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w żaden sposób nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., tj. nie zawiera precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zarzucono, że Wojewoda nie wskazał, jakie czynności przeprowadził w postępowaniu wyjaśniającym i czy takie postępowanie się odbyło celem ustalenia odmiennego stanu faktycznego, jak również nie wskazał, dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., do czego był zobowiązany. Zdaniem Spółki opisany i zakreślony obszar działania narzucony przez Wojewodę Staroście w żadnym zakresie nie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią uzasadnienia decyzji z 4 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji nie ma (po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) przeprowadzić żadnych dodatkowych dowodów, czy to z dokumentów, czy opinii biegłych, a jedynie dokonać prostego porównania przedłożonej, tj. znajdującej się w aktach sprawy, dokumentacji projektowej obejmującej zamienne pozwolenie na budowę, względem obowiązujących przepisów prawa. A zatem, Inwestor powinien zostać zobowiązany do wyjaśnienia rzekomych rozbieżności w dokumentacji projektowej oraz przedłożyć ewentualnie projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dla całego zamierzenia budowlanego (jeżeli organ doszedł do wniosku, że te kwestie wymagają wyjaśnienia). Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. W ocenie Inwestora materiał dowodowy sprawy został zgromadzony, a kwestią ewentualnie sporną jest wyłącznie jego ocena. Odnosząc się do zarzutów Wojewody co do rzekomych naruszeń przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego Inwestor wyjaśnił, że dokonana przez organ odwoławczy ocena ma wyłącznie subiektywny charakter, który nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wojewoda wskazał, że w jego ocenie wizualnej konstrukcja budynków zmierza do obejścia prawa z uwagi na fakt, że zostały zaprojektowany jako dwa budynki wielorodzinne (każdy o powierzchni 399,74 m2) stykających się przeciwległymi ścianami - w sytuacji gdy m.p.z.p. pozwala na maksymalną powierzchnię zabudowy wybudowanie jednego budynku o maksymalnej powierzchni 400 m2. Tymczasem definicja legalna budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ogranicza się do wskazania obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a należy mieć na uwadze kryterium samodzielności konstrukcyjnej i funkcjonalnej. Natomiast z uwagi na brak definicji legalnej takich pojęć jak samodzielność konstrukcyjna i funkcjonalna należy się posiłkować rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w szczególności pkt 2 załącznika do tego aktu, gdzie przyjęto, że w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe) budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Natomiast, gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane. W świetle powyższego Inwestor stwierdził, że zaprojektowane budynki należy klasyfikować jako samodzielne obiekty budowlane, pomimo faktu, że wizualnie są ze sobą połączone jedną ścianą. Wskazano, że każdy z budynków (A1, A2, A3 i A4) posiada oddzielny garaż oraz oddzielne klatki schodowe. Patrząc kompleksowo na przeznaczenie budynku, ilość lokali mieszkalnych, charakter inwestycji Spółka stwierdziła, że każdy z budynków stanowi oddzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem każdy z budynków został zaprojektowany zgodnie z m.p.z.p. i spełnia warunek dotyczący zabudowy - powierzchnia budynków nie przekracza maksymalnej powierzchni 400 m2. Odnosząc się do zarzutu dokonania nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych Inwestor stwierdził, że pogląd Wojewody w tym zakresie opiera się wyłącznie na fakcie, iż Spółka w projekcie połączyła zespoły budynków chodnikami oraz zaprojektowała przyłącza wodno-kanalizacyjne wspólne dla tych budynków. Tymczasem powszechną praktyką jest stosowanie jednej sieci przyłączy dla wielu inwestycji, nawet ze sobą niepowiązanych, stanowiących własność zupełnie różnych i w żaden sposób niepowiązanych inwestorów. Co więcej, w obszarach podmiejskich stanowiących tzw. "sypialnie" dla obszarów miejskich jest wręcz stałą praktyką na większości osiedli mieszkaniowych, w których jest zabudowa bliźniacza lub segmentowa. Takie rozwiązanie jest również podyktowane faktem ekonomiki oraz bezpieczeństwa inwestycji. W ocenie Inwestora projektowanie oddzielnych sieci przyłączy dla obu kompleksów budynku jest zbędne, niezrozumiałe i prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego obciążenia sieci. Argumentację Wojewody w tym zakresie uznano za niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 4 listopada 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody z 4 listopada 2024 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja dotyczy wniosku "A" S.A. z siedzibą w W. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [..] obręb [..] w R. Organ pierwszej instancji uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) i na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na przedmiotową budowę. Natomiast organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że projekt zakłada budowę czterech budynków, lecz de facto budynki A1 i A2 oraz A3 i A4 bezpośrednio sąsiadują ze sobą (stykają się ścianami), co w ocenie Wojewody stanowi sprzeczność z obowiązującym m.p.z.p., który ustala maksymalną powierzchnię zabudowy budynku 400 m2. Tymczasem "połączone" dwa budynki mają powierzchnię po 799,48 m2 każdy. Po drugie, Wojewoda dopatrzył się nieścisłości w projekcie budowlanym co do podanych wartości powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Po trzecie, organ odwoławczy zauważył, że nie uszczegółowiono rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej w myśl przepisów planu miejscowego. Po czwarte, odnosząc się do drugiej inwestycji Spółki, która obejmuje trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (B1, B2 i B3), a która została zaplanowana na pozostałej części działki nr [..], Wojewoda uznał, że mamy do czynienia z dokonaniem przez Inwestora nieuprawnionego, sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że oba zespoły budynków mają być powiązane komunikacyjnie, mają mieć wspólne przyłącza wodociągowe, wspólną kanalizację sanitarną oraz zostaną wspólnie podłączone do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów. Również budowa węzłów cieplnych obejmie wszystkie budynki. Ponadto instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej będą zakończone studniami, do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [..]. W ocenie Wojewody pomiędzy jedną a drugą inwestycją istnieje ewidentne powiązanie, a teren całej działki nr [..] oraz działek nr [..] i [..] jest przedmiotem jednego zainteresowania Inwestora, pozwolenie na budowę powinno zaś dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a nawet jeśli pozwolenie dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować, to inwestor ma obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku etapowania przywiązuje się bowiem szczególną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia budowlanego działki (terenu). Z powyższego wynika, że Wojewoda dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego (m.in. Prawa budowlanego). Stwierdził również niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym. Należy podkreślić, że na etapie postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem Sąd nie może rozstrzygnąć, czy stanowisko Wojewody jest słuszne, może jedynie ocenić, czy prawidłowo zastosował on art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże bez orzekania co do meritum należy stwierdzić, że sformułowane przez organ odwoławczy wobec decyzji organu pierwszej instancji zarzuty co do sprzeczności z przepisami prawa materialnego nie mogą zostać "naprawione" ani poprzez dodatkowe postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.) ani poprzez zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na s. 6 decyzji z 4 listopada 2024 r. Wojewoda wskazał: "W rezultacie Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [..] ob. [..] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego". Wobec przedstawionych przez organ odwoławczy zarzutów tak mocno ingerujących w projekt zagospodarowania terenu oraz w projekt architektoniczno-budowlany - choć ponownie podkreślić trzeba, że bez ich dogłębnej, merytorycznej oceny - należy zauważyć, że w ocenie Sądu w ogóle nie ma możliwości "naprawy" przedmiotowego projektu bez jego istotnej zmiany. A biorąc pod uwagę skalę zarzutów dyskwalifikuje to możliwość zastosowania instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy przyznać rację Inwestorowi, że istnieją kwestie, które mogłyby zostać skorygowane w tego typu postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego. Jednakże z pewnością problematyka sprzeczności z prawem miejscowym planowanego zamierzenia budowlanego nie może być powodem zastosowania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo należy zauważyć, że Wojewoda stanął na stanowisku, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących (zgodnie z art. 7 k.p.a.) podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże zdaniem Sądu opisane przez Wojewodę uchybienia odnoszą się do naruszeń prawa materialnego. Co więcej, stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jest o tyle błędne, że wypunktowane sprzeczności z przepisami w większości de facto nie mogą też zostać konwalidowane przez organ pierwszej instancji poprzez "korektę" projektu - jeśli przyjąć, że zostały prawidłowo wskazane. Jednakże merytoryczna ocena tej kwestii będzie należała do Wojewody, który jako organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie, a w jego wyniku, wobec dostrzeżonych nieprawidłowości, może zdecydować się na orzeczenie reformatoryjne i odmówić Inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]