II SA/Gd 1309/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i G. S. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2003r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2003r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał U. i G. S. współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości B., rozbiórkę baraku drewnianego, krytego papą o wymiarach 7,10m x 5,40m, wybudowanego niezgodnie z przepisami i powodującego niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 81 ust. l pkt.2, art. 83 ust. l Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w związku z art. 37 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek M. B. z dnia 22.01.2003r., po uprzednim dokonaniu kontroli tej działki. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że U. i G. S. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 9.02.1988 r. nr [...] prowadzili budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa została przerwana w 1991 r. na etapie ukończonego parteru i prowizorycznego zadaszenia budynku mieszkalnego. U. i G. S. zamieszkują w tym budynku od 6.09.1991r. Brak jest dziennika budowy oraz brak danych o kierowniku budowy. W trakcie budowy wybudowano również w rogu działki przy granicy z działką nr [...] i [...] barak o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Pozwolenie na budowę obejmowało wyłącznie budowę budynku mieszkalnego Zgodnie z art. 32 ust. l pkt. 2 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, w związku z przerwaniem budowy w 1991 r., pozwolenie utraciło ważność po dwóch latach tj. w 1993 roku i w tym czasie obiekty pomocnicze, a takim jest przedmiotowy barak drewniany, winny zostać rozebrane. Ponadto podniesiono, że obowiązujące w czasie wybudowania baraku warunki techniczne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, póz. 62 z późn. zm.) w § 13 ust. l nie dopuszczały usytuowania bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami i dachem z materiałów palnych. Organ wskazał, że obowiązująca od l stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przewiduje wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę bezwzględny obowiązek nakazania ich rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Przepisu tego nie stosuje z mocy art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, w dwóch przypadkach, tj. jeżeli budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy oraz jeżeli przed wejściem ustawy wszczęto w stosunku do tych obiektów postępowanie administracyjne. W takich przypadkach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji U. i G. S. wnieśli o jej uchylenie. Stwierdzili, że w chwili rozpoczęcia budowy baraku (chlewika) drewnianego dla potrzeb gospodarczych rodziny S., budowla ta nie stała na granicy działki z sąsiednią posesją albowiem stanowiła ona własność skarżących. M. B. nabywając działkę wiedział, że na działce pozostającej własnością U. i G. S. istnieje barak (chlewik) drewniany związany z hodowlą przydomową drobiu oraz drobnego inwentarza. Budynek w żadnym względzie nie stwarza również zagrożenia pożarowego. Obiekt ten jest zgłoszony w ewidencji Urzędu Gminy. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2003r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2, art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz.U Nr 106 z 2000r. poz. 1126 z późn. zmianami), art.37 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 z późn. zmianami) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił podczas wizji lokalnej w dniu 29.12.2003r., że U. i G. S. wybudowali w 1990r. na działce nr [...] w miejscowości B. barak parterowy o wymiarach 7,10 x 5,40m o konstrukcji drewnianej kryty papą użytkowany obecnie w części jako pomieszczenie gospodarcze do hodowli dwóch kóz i w części jako magazyn na narzędzia i materiały budowlane. Powyższy obiekt budowlany usytuowany jest na granicy z działkami nr [...] i nr [...] (stanowiącą drogę). Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. budowa przedmiotowego baraku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy takiego pozwolenia nie posiadają. Na podstawie art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust.1.pkt.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 z późn. zm.), obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z § 13 ust.1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62) dopuszczało się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów palnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Przedmiotowy brak jest wybudowany w całości z drewna i pokryty papą. Zatem wybudowanie omawianego obiektu drewnianego na granicy z działkami sąsiednimi narusza § 13 ust.1 wyżej cytowanego rozporządzenia, a jego lokalizacja, z uwagi na wybudowanie z drewna stwarza zagrożenie pożarowe, zatem powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Ponadto organ wyjaśnił, że w sprawie ninniejszej nie można zastosować art.40 Prawa budowlanego z 1974r. tj. nakazać wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, bowiem zmiana konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego na konstrukcje niepalną w istocie stanowi jego rozbiórkę i wybudowanie od nowa, na co zgodnie z art.28 prawa budowlanego z 1994r. wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. uznano za prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje potwierdzenia okoliczność, że w chwili budowy przedmiotowy barak nie przylegał do granicy z działką sąsiednią /obecnie drogą/, gdyż ze znajdującego się w archiwalnych aktach planu realizacyjnego, będącego załącznikiem do decyzji Naczelnika Gminy nr [...] z dnia 9.02.1988r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, wynika, że działka nr [...] graniczyła z obecną działką nr [...]. Przy czym nie ma znaczenia fakt, iż działka nr [...] w chwili budowy przedmiotowego obiektu budowlanego posiadała inne przeznaczenie /nie była drogą/. Ponadto fakt, iż działka nr [...], której właścicielami są H. i M. B. w 1990r. stanowiła własność odwołujących się, wobec faktu jej późniejszego zbycia, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli U. i G. S. domagając się jej uchylenia. Skarżący stwierdzili, że błędnie uznano, że niemożliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie omawianego art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji ,Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r.w sprawie warunków technicznych możliwe jest usytuowanie na granicy nieruchomości budynku gospodarczego z materiałów palnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych. Zatem w wymiana pokrycia dachowego na konstrukcję niepalną wypełnia wymogi ustawowe. Podnieśli, że powyższy barak nie jest budowlą w myśl Prawa budowlanego chociażby z tego powodu, że nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący wskazali, że obiekt ten o konstrukcji nietrwałej powstał w roku 1991r., jest zalegalizowany w Urzędzie Gminy i do chwili obecnej nikt nie wnosił żadnych pretensji, a zatem należy uznać, że nie istnieje przy tym żadne zagrożenie pożarowe albowiem sąsiaduje z drogą o nawierzchni nieutwardzonej ( piaszczystej). W chwili budowy nie było tam nawet drogi . Nadto stwierdzili, że wystąpili do Urzędu Gminy o wydanie decyzji budowlanej w zakresie uzupełnienia pokrycia dachu na materiał całkowicie niepalny, co powoduje dostosowanie obiektu do wymogów zawartych w przepisach prawa. Wskazali też, że obydwoje skarżący są bezrobotni bez prawa do zasiłku, a obiekt służy do hodowli 2 kóz i kilkunastu sztuk drobiu na własne potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowa argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmiennie niż poprzednia ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ uregulowała przesłanki orzekania o przymusowej rozbiórce obiektów i wykonanych robót budowlanych. W myśl art. 48 pierwszej z wymienionych ustaw ujawnienie samowoli budowlanej powoduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce obiektu bądź wykonanych robót budowlanych bez konieczności wykazania istnienia innych przesłanek. Natomiast w uprzednio obowiązującym stanie prawnym samo stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej nie stanowiło wyłącznej przesłanki, na której mogło być oparte orzeczenie o nakazie przymusowej rozbiórki z art. 37 ustawy z 1974 r. Między innymi w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 poprzedniej ustawy nakaz rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej wymagał wykazania, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i na ujawnienie takich przesłanek, nakazując rozbiórkę powołały się orzekające w sprawie organy. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązujące. Zasadnicze znaczenie dla wydania orzeczenia ma prawidłowe ustalenie daty zakończenia budowy obiekty, gdyż wyznacza ona przepisy prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie. W rozpoznanej sprawie organy przyjęły, że samowola budowlana, której dotyczy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, miała miejsce pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. i - czyniąc takie założenie - wskazały na istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Dokonując takiego ustalenia, organ odwoławczy nie wskazał dowodów, na podstawie których doszedł do przekonania, że obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. i mają do niego zastosowanie przepisy poprzedniej ustawy. Organ odwoławczy odwołał się do ustalenia dokonanego przez organ I instancji podczas wizji w dniu 29 grudnia 2003r., że obiekt został wybudowany w 1990r. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził natomiast, że przedmiotowy barak został zbudowany w trakcie budowy budynku mieszkalnego, która to została przerwana w 1991r. W skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 25 stycznia 2003r. M. B. stwierdził natomiast, że G. S. w lecie 1995r. postawił na swojej działce szopę drewnianą, która następnie była rozbudowywana do aktualnej wielkości. Wskazał jednocześnie świadka A. K. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. W ocenie Sądu w toku postępowania przed organami obu instancji nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, które ma na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. W szczególności zaś organy nie przeprowadzając dowodów nie wyjaśniły prawidłowo, kiedy została wykonana budowa, a w kwestii tej uczestnicy postępowania składali odmienne oświadczenia. Organ natomiast nie poczynił w tym zakresie właściwych ustaleń. Zasadne jest więc uznanie, iż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadły bez wzięcia pod rozwagę całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy równoczesnym braku wskazania dowodów, na których oparto kluczowe w sprawie ustalenia w zakresie okresu realizacji obiektu. Ujawnione wady proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i wobec tego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2003r. na podstawie 145 § l pkt l lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powyższych uwag, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadzi do naruszenia praw strony skarżącej.