II SA/Gd 131/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. J.K. złożył w dniu 2 grudnia 2008 r w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w N. na działce nr 177/3, dołączając do wniosku projekt rozbiórki. Starosta , decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki 177/3, położonej w obrębie ewidencyjnym N.w gminie K.. W dniu 10 lipca 2009 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2000 r, nr [...] wydano nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku murowanego, stanowiącego pomieszczenie dla owiec, zlokalizowanego na trenie działki nr 177/3 w N. a nakaz ten nie został wykonany. Starosta, postanowieniem z dnia 30 września 2009 r, nr [...], wznowił postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki z uwagi na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję. Decyzją z dnia 5 listopada 2009 r, nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 150 i 151 § 1 ust. 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty z dnia 14 stycznia 2009 r, na mocy której J.K. uzyskał prawo do rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 177/3 położonej w N.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2000 r, nr [...] wydano nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku murowanego, stanowiącego pomieszczenie dla owiec, zlokalizowanego na trenie działki nr 177/3 w N. a nakaz ten nie został wykonany. Organ ten wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Organ wydając pozwolenie na rozbiórkę nie wiedział o wydaniu nakazu rozbiórki, co stanowi podstawę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a. Organ wskazał, iż w związku z tym zasadnym było uchylenie wydanej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.K.. Odwołujący się wskazał, że nakaz rozbiórki orzeczono jego ojcu H.K., a on jako właściciel działki Nr 177/3 złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. W decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2009 r. wskazany jest do rozbiórki budynek zgodny z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto J.K. wskazał, iż prace rozbiórkowe wpłyną niekorzystnie na budynek istniejącej obory. Wojewoda decyzją z dnia 28 grudnia 2009 r, nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Kościerskiego nr [...] z dnia 5 listopada 2009 r, uchylającą decyzję Starosty Kościerskiego nr [...] z dnia 14 stycznia 2009 roku, na mocy której J.K. uzyskał prawo do rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 177/3 położonej w N.; uchylił w całości decyzję Starosty nr [...] z dnia 14 stycznia 2009 r, zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 177/3 położonej w N. oraz odmówił J.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i nie udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 177/3 położonej w N., z uwagi na fakt, iż na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki w prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 listopada 2000 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne na etapie wznowienia postępowania, było prawidłowe. Starosta miał obowiązek w przedmiotowej sprawie wznowić postępowanie administracyjne z urzędu i wydać nową decyzję uchylającą decyzję z dnia 14 stycznia 2009 r, gdyż decyzja ta obarczona była wadą prawną tj. wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ I Instancji winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż na terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nadto organ stwierdził, iż wydana decyzja rozstrzygała w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Organ wskazał, że orzeczenie zaskarżonej decyzji było niepełne, ponieważ Starosta ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji z dnia 14 stycznia 2009 r, a powinien również, zgodnie z art. 151 §1 ust. 2 k.p.a., rozstrzygnąć o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę, wadliwość ta uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne orzeczenie w sprawie. J.K. wniósł skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skarżący podał, iż złożył stosowny wniosek o nadzorowanie prac przy rozbiórce obiektu budowlanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał również, iż Kierownik Nadzoru Budowlanego nie chciał podjąć się nadzoru nad rozbiórką obiektu nakazaną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 listopada 2000 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, odnośnie którego orzeczono nakaz rozbiórki. Skarżący kwestował stanowisko organu, iż w takim przypadku pozwolenie na rozbiórkę nie jest wydawane i domagał się nadzoru właściwego organu nad przeprowadzaniem rozbiórki. W związku z powyższym, rozważenia wymagała kwestia relacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) regulujących nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego oraz przepisów regulujących obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Nakaz rozbiórki uregulowany jest w przepisach art. 48 i 49 b Prawa budowlanego. Jest on orzekany w przypadku realizacji obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nakaz rozbiórki orzekany jest przez organy nadzoru budowlanego i stanowi sankcję za nieprzestrzeganie przepisów prawa - art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Orzeczona nakazem rozbiórka wykonywana jest dobrowolnie lub w postępowaniu egzekucyjnym w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 cyt. ustawy) bądź w trybie wykonania zastępczego, na koszt zobowiązanego (art. 127 cyt. ustawy). Natomiast pozwolenie na rozbiórkę, stanowi instytucję analogiczną do pozwolenia na budowę. Roboty polegające na rozbiórce obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowią roboty budowlane. W stosunku do tych robót obowiązuje ogólna zasada wyrażona w art. 28 Prawa budowlanego – t.j. wymóg uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż 1. Pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. 2. Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 3. Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli rozbiórka tych obiektów: 1) może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub 2) wymaga zachowania warunków, od których spełnienia może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką. 4. Właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych. 5. Roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Nadto w art. 93 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził sankcję za dokonanie samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 28 lub art. 31 ust. 2, w postaci kary grzywny. Z charakteru obu uregulowań wynika, iż tryb nakazania rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego nie podlega łączeniu z trybem pozwolenia na rozbiórkę udzielanego przez organ architektoniczno-budowlany. Pierwszy z tych trybów ma charakter nakazowy, drugi uzależniony jest od woli właściciela, który zamierza dokonać rozbiórki obiektu. W sytuacji orzeczenia wobec obiektu nakazu przymusowej rozbiórki, do rozbiórki tej nie znajdują zastosowania przepisy o nakazie uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. Wykonanie rozbiórki stanowi bowiem w tym przypadku realizację nakazu wynikającego z decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw do uznania by realizacja nakazu wynikającego z decyzji administracyjnej mogła wymagać uzyskania pozwolenia. De lege ferenda, wątpliwości budzi brak, w przypadku decyzji o nakazie rozbiórki, kontroli przez organ administracji sposobu wykonania tej rozbiórki. Kontrola taka w zakresie analogicznym jak przy pozwoleniu na rozbiórkę określonym przepisami art. 31 ust. 3 i 4 i 33 ust. 4 Prawa budowlanego byłaby celowa. Niemniej jednak ustawodawca regulacji takiej nie wprowadził, a sprzeczny charakter obu instytucji uniemożliwia zastosowaniu takich unormowań w drodze analogii i nakazanie w przypadku nałożenia nakazu rozbiórki, uzyskania na tę rozbiórkę pozwolenia. W przypadku orzeczenia wobec obiektu nakazu rozbiórki, brak jest więc podstaw do wydania pozwolenia na jego rozbiórkę. Powołany przez organ art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zdaniem Sądu, przepis ten dotyczy w istocie sytuacji w jakiej organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie na rozbiórkę obiektu budowlanego, niemniej jednak, stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w sytuacji orzeczenia nakazu rozbiórki, jest słuszne. Fakt wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie był organowi znany w momencie orzekania o pozwoleniu na rozbiórkę. W sprawie zaistniała podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta uzasadniała wszczęcie postępowania wznowieniowego, uchylenie wydanej decyzji oraz orzeczenie o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz wskazanej przez organ podstawy prawnej ( art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a.) wynika, iż organ ten rozpatrzył sprawę pod kątem braku podstaw do wydania pozwolenia na rozbiórkę, z uwagi na istnienie decyzji o nakazie rozbiórki. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Organ II instancji zasadnie zatem uchylił decyzję i naprawił wadliwość wydanej decyzji poprzez zamieszczenie w decyzji zarówno rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji jak i oddaleniu wniosku. Skarżący podnosił, iż decyzja o nakazie rozbiórki dotknięta jest wadą nieważności, nakaz rozbiórki nałożono na osobę nie będącą właścicielem budynku, H.K. - jego ojciec, nie był bowiem w dacie orzeczenia nakazu rozbiórki właścicielem nieruchomości. Skarżący składał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując iż legalność wydanej decyzji o nakazie rozbiórki była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt II S.A./Gd 3260/00 oddalił skargę. Sąd ten nie podzielił zarzutu błędnego skierowania decyzji do H.K. wskazując, iż był on inwestorem obiektu, a w świetle art. 52 Prawa budowlanego nakaz w rozbiórki w pierwszej kolejności winien być kierowany do inwestora. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji decyzja o nakazie rozbiórki pozostawała w obrocie prawnym i miała charakter wiążący. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują zatem na uwzględnienie. Podkreślić nadto należy, iż z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że w istocie w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania pozwolenia na rozbiórkę także z innej przyczyny. Budynek podlegający rozbiórce nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani objęty ochroną konserwatorską, ma wysokość poniżej 8 m (6 m), a jego odległość od granicy działki jest większa niż połowa wysokości (10m). (vide: oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. k. 21) Zgodnie zatem z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - rozbiórka tego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia lecz dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie takie zostało przez skarżącego dokonane. Skarżący w dniu 2 grudnia 2009 r. zgłosił bowiem zamiar rozbiórki, a organ w terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu, ani nie nałożył w trybie art. 31 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Z powyższego wynika, iż skarżący może legalnie dokonać rozbiórki. Postulat skarżącego objęcia rozbiórki nadzorem organu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Organ analizując dokonane zgłoszenie lub wydając pozwolenie na rozbiórkę bada jedynie poprawność złożonej przez stronę dokumentacji, nie obejmuje natomiast swoim nadzorem przebiegu rozbiórki. W niniejszej sprawie z uwagi na połączenie obiektu z innymi budynkami poprzez jego dobudowanie do drewnianej stodoły i murowanej obory, mogą istnieć trudności z realizacją rozbiórki opisane w projekcie rozbiórki złożonym organowi. Okoliczności te obciążają osobę zamierzającą dokonać rozbiórki, który winien zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia, w tym przestrzeganie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47 poz. 401) Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.