II SA/Gd 1315/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2024 r., nr SKO Gd/10/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. E. R. oraz W. R. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 21 października 2024 r., nr SKO Gd/10/24, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo (dalej jako: Burmistrz) z dnia 27 listopada 2023 r., nr UN- N.3134.4.31.2023.MS, w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją 19 października 2020 r., nr UN-N.6831.169.2019.ZL, Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach, oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym nr [...] o powierzchni 0,3006 ha, na działki nr [...] o powierzchni 0,1000 ha i nr [...] o powierzchni 0,2006 ha, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wolno stojącą z garażami. Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2023 r. właściciele podzielonej nieruchomości, E. i W. R., zostali poinformowani o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym nr [...] o powierzchni 0.3006 ha, w związku z jej podziałem na działki nr [...] i nr [...]. Poinformowano również, że został powołany rzeczoznawca majątkowy celem opracowania operatu szacunkowego określającego wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości lub wydania opinii, w przypadku stwierdzenia braku wzrostu. W toku postępowania w dniu 17 marca 2023 r. sporządzony został operat szacunkowy ustalający wzrost wartości nieruchomości na kwotę 79 000 zł. W piśmie z 17 kwietnia 2023 r. skarżący sformułowali zarzuty względem sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z 24 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do podniesionych zarzutów braku wskazania numerów działek nieruchomości podobnych wskazał, że zgodnie z art. 175 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową, co zostało również potwierdzone w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 541/18. Wszystkie niezbędne dane odnośnie transakcji nieruchomości podobnych znajdują się na stronach 11, 12, 14 i 15 operatu szacunkowego. W odpowiedzi na kolejne zarzuty przedstawione przez skarżących w pismach z 18 maja 2023 r. i 6 czerwca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał między innymi, że pełnomocnik skrążanych myli naliczenie opłaty adiacenckiej wynikającej z podziału nieruchomości (art. 98a u.g.n.), z możliwością naliczenia opłaty adiacenckiej wynikającą z budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143 u.g.n.). Są to dwie niezależne instytucje, a możliwość ich naliczenia warunkują osobne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego wartości poszczególnych działek zostały określone w stosunku do transakcji nieruchomości podobnych, z możliwie najbliższej okolicy i nie stanowią analizy ogółu transakcji nieruchomości, albowiem w takim wypadku byłaby to analiza nieruchomości niepodobnych do siebie. Zarówno cechy jak i wagi tych cech zostały określone w sposób prawidłowy. W analizach użyto małych przedziałów cenowych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W opinii rzeczoznawcy majątkowego, oczywiste jest, że w stosunku do wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost wartości. Decyzją z 27 listopada 2023 r., nr UN- N.3134.4.31.2023.MS, Burmistrz w oparciu o ww. operat i uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z 22 marca 2016 r., nr XXI 1/232/2016 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1559) ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału, ustalił skarżącym tę opłatę w wysokości 15.800 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że operat szacunkowy pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż na skutek dokonanego podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w zakresie wskazanym w operacie. W operacie szacunkowym szczegółowo zbadano stan prawny dzielonej nieruchomości, dokonano jej opisu, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem dowód w postaci operatu szacunkowego odpowiada wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu. Strona - formułując wobec operatu szacunkowego zarzuty dotyczące kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalistycznej, nie przedstawiła ich w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie (tzw. kontroperatu), co mogłoby rodzić po stronie Burmistrza obowiązek poddania operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji, ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych z urzędu. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono, że operat szacunkowy budzi wątpliwości co do metodyki oraz oszacowania wartości nieruchomości czy wyliczonego wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem. Wzrost wartości działki z 146.000 zł na 225.000, czyli o ponad 54% stanowi niezrozumiałą i trudną do przyjęcia ocenę. Zgodnie z interpretacjami przyjętymi w literaturze, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału można mówić o typowym wzroście w granicach od 5 do 10%. Operat powinien być dokumentem przygotowanym w sposób niebudzący wątpliwości, uzasadniając wniosek, że wzrost wartości nieruchomości został wywołany jedynie jej podziałem, oraz że wzrost ten nie wynika z jakichkolwiek innych przyczyn, oraz uwzględniającym również interes strony postępowania. Do operatu przyjęto dane o działkach zróżnicowanych pod względem powierzchni od 1040m2 do 2004m2 (tabela nr 6) co budzi niezrozumienie i uzasadnione podejrzenie nieprawidłowego podejścia do wyceny, zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem i w efekcie do zwiększenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżoną decyzją z 21 października 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, że jest on metodologicznie poprawny, rzetelny i zgodny z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Rzeczoznawca, w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny, umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale, niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale, objętych decyzją podziałową. W konsekwencji ustalenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że rzeczoznawca - dokonując wyceny przedmiotowych nieruchomości, uwzględnił ich cechy (położenie, sąsiedztwo, warunki inwestycyjne itp.), a kompletując bazę nieruchomości porównawczych wyszukał nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych. Za nieruchomość podobną ustawa uznaje nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Kwestia wielkości nieruchomości wycenianej i tych przyjętych do porównania nie jest jedyną cechą, która przesądza o istnieniu "podobieństwa", czy też jego braku. W ocenie Kolegium nieruchomości przyjęte do porównania, choć nie są identyczne z nieruchomościami wycenianymi pod względem wszystkich cech decydujących o podobieństwie, to jednak odpowiadają kryterium podobieństwa. Wynika ono z tego, że nieruchomości wyceniane i nieruchomości porównawcze są ze sobą porównywalne, tj. znajdują się na tym samym rynku lokalnym (pochodzą z jednej gminy) [...] oraz na tym samym rynku nieruchomości mieszkaniowych. W ocenie Kolegium występujące między nimi różnice zostały zredukowane w procesie wyceny. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił, iż konieczność sięgnięcia do transakcji sprzedaży nieruchomości pochodzących spoza obręby [...] spowodowana była w istocie niewielką ilością transakcji sprzedaży nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 23 maja 2025 r. pełnomocnik skarżących w stosunku do zaskarżonej decyzji podniósł zarzuty naruszenia: - art. 98a, w związku z odpowiednio stosowanym art. 146 ust. 1a u.g.n., poprzez uznanie, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego pozwala na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości skarżących w oderwaniu od treści operatu szacunkowego - przyjętego podejścia i metody oszacowania wartości nieruchomości skarżących i okoliczności niniejszej sprawy; - art. 154 ust. 1 u.g.n. w zakresie braku dokonania przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę, w szczególności przez Kolegium, oceny czy rzeczoznawca majątkowy dokonujący szacowania nieruchomości skarżących po podziale dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a jedynie skupieniu się na spełnieniu przez rzeczoznawcę formalnych wymogów wykonanego operatu szacunkowego, poprzestając na prostej, literalnej i jednocześnie nieprawidłowej wykładni obowiązujących w dacie orzekania przepisów i w konsekwencji braku dokonania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 153 ust. 1 oraz art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2024 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) – dalej jako "rozporządzenie z 2024 r.", poprzez nieuzasadnione zastosowanie i uznanie za prawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzenia operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości skarżących w podejściu porównawczym w sytuacji, gdy sam rzeczoznawca stwierdził brak znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i zastosował nieznaną obowiązującym przepisom metodę wywiadu środowiskowego (ankiety), której prawidłowości nie sposób obiektywnie zweryfikować; - art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2024 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie za prawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzenia operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości skarżących w podejściu porównawczym, metody porównywania parami zamiast metody korygowania ceny średniej, w sytuacji gdy przy tak małej próbie zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego (3 nieruchomości) nie sposób uznać, iż rzeczoznawca posiadał znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; - § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2024 r. poprzez uznanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, przede wszystkim przez Kolegium, za prawidłowe przyjęcie do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzenia operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości skarżących jedynie trzech, a nie co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, - art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, mimo wskazania na niewłaściwie zastosowaną metodę oraz inne, dokonane w tym samym czasie wyceny nieruchomości w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość skarżących, do celów ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w następstwie podziału działek; - art. 11 k.p.a., poprzez uznanie za uzasadnione wzrostu wartości działek skarżących w wyniku podziału jednej działki o powierzchni 3006 m2 na dwie działki o powierzchni 2006 m2 i 1000 m2 o ponad 50 %; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, mające swoje źródło w pominięciu zarzutów zgłoszonych przez skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z 21 października 2024 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie podważyły tej oceny. Jak wskazano, kontrolowana decyzja została wydana w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zaś podstawą rozstrzygnięć organów był art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "u.g.n.", zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Co istotne, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy tym, zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Burmistrza Żukowa z 19 października 2020 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ł. i decyzja ta jest ostateczna od 28 października 2020 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z 22 marca 2016 r. nr XXI 1/232/2016 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1559) ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału. Nie ulega też wątpliwości, że nie upłynął okres 3 lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty organ wszczął 15 marca 2023 r. Odnośnie zaś wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje w tej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny". Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4). Przy czym, ww. zasady doznają pewnych wyjątków w odniesieniu do operatów dotyczących ustalenia wartości nieruchomości dla celów opłaty adiacenckiej, bowiem w tym wypadku wyceny dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty - wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 921/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dokonując zaś oceny sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że został on sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Skarżący zarzucają natomiast, że organ nie zweryfikował sporządzonej wyceny pod kątem merytorycznym, skupiając się wyłącznie na kwestii formalnej poprawności, w szczególności w zakresie prawidłowości i zasadności przyjętej metodologii obliczeń. Zdaniem skarżących w sprawie nie było podstaw do zastosowania metody porównywania parami a ponadto biegły zastosował nieznaną metodę wywiadu środowiskowego (ankiety). Wątpliwości budziły też nieruchomości przyjęte jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przed podziałem. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że poza zakresem analizy organów i sądu jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, zaś organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. m.in. wyroki NSA z: 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21; 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15; 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2018/13, CBOSA) i to w tej sprawie uczynił. W związku z tym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi, że biegły zastosował nieprawidłową – w ocenie skarżących - metodę wyceny, tj. podejście porównawcze, pomimo braku przesłanek zezwalających na jej zastosowanie i nie zastosował metody korygowania ceny średniej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wybór metody i podejścia należy do wiedzy specjalnej biegłego i ani organy, ani sąd nie mogą w kwestie te wkraczać, czy podważać dokonanych wyborów. Natomiast odnośnie "przesłanek" zastosowania metody porównawczej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z analizy sporządzonego operatu wynika, że wybierając to podejście biegły znał ceny transakcyjne nieruchomości podobnych oraz ich cechy. Co więcej, stosownie do § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, wybrał on jedną z dopuszczanych dla tego podejścia metod, tj. metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie zaś z pkt 4.2 Noty Interpretacyjnej NI Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), które wprawdzie nie są wiążące, lecz stanowią powszechnie przyjęte normy zawodowe rzeczoznawców i podstawy metodyczne opracowania operatu szacunkowego, oparte o autorytet organizacji zawodowej (zob. A. Ratajszczak, Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, LEX/el. 2021), w przypadku zastosowania metody porównywania parami biegły wybiera do porównania z utworzonego zbioru nieruchomości co najmniej trzy nieruchomości podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że rzeczoznawca utworzył zbór cech wskazujących na podobieństwo z nieruchomością wycenianą i dokonał ich charakterystyki, zaś do porównania wybrał właśnie trzy nieruchomości podobne. Zatem spełnione zostały ogólne wymogi zastosowania tej metody. Jednocześnie z PKZW wynika, że dla zastosowania metody korygowania ceny średniej, którą skarżący uważają za właściwą w tej sprawie, do porównania przyjmuje się z właściwego rynku nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych (pkt 5.1.). W rozważanym wypadku zastosowanie tej metody, wbrew twierdzeniom skarżących, nie byłoby jednak możliwe, gdyż na przyjętym rynku biegły nie stwierdził takiej ilości nieruchomości podobnych, zaś organ i Sąd nie mają kompetencji do kwestionowania tych ustaleń. W związku z tym nie sposób skutecznie podważać przyjętej przez biegłego metodologii, bowiem wymogi formalne jej zastosowania zostały spełnione, zaś merytoryczna zasadność takiego wyboru pozostaje poza kompetencjami Sądu. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie przyjętego rynku, na którym poszukiwano nieruchomości podobnych. Co do zasady, pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Natomiast określony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że dopiero gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, CBOSA). W tej sprawie – zarówno dla ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale - przyjęto po 3 nieruchomości pochodzące z gminy [...], a więc z rynku lokalnego. W tym więc zakresie nie sposób dopatrzyć się nieprawidłowości. W kwestionowanym operacie biegły wyjaśnił też, że na rynku lokalnym nie stwierdzono wystarczającej liczny transakcji, która dałaby podstawy do obliczenia wag cech rynkowych z rynku. W związku z czym biegły posłużył się wywiadem środowiskowym (ankietą), który został skorygowany w odniesieniu do transakcji występujących na lokalnym rynku nieruchomości. Odpowiadając na zarzuty skarżących do operatu, w piśmie z 27 maja 2023 r. biegły wyjaśnił, że powołana ankieta dotyczyła wag cech rynkowych nieruchomości. Punktem odniesienia były transakcje nieruchomościami podobnymi oraz przyjęty zakres cenowy. Zdaniem Sądu, owa ankieta (wywiad środowiskowy, jak nazywa to biegły w operacie), nie stanowi niedopuszczalnej, nieznanej przepisom formy ustaleń dokonywanych na potrzeby operatu. Jest to bowiem nic innego, jak analiza transakcji nieruchomościami na ustalonym rynku, dokonywana po to aby wyodrębnić te nieruchomości, które spełniają wymóg podobieństwa, a więc jest to analiza, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Analiza taka przeprowadzana jest przez biegłego przy użyciu wiedzy specjalistycznej, zatem również w tym zakresie organy i Sąd nie mogą podważać działań biegłego. W szczególności nie jest możliwe żądanie, aby rzeczoznawca podawał numery działek, których dotyczyły analizowane transakcje, czy też numery działek przyjętych ostatecznie do porównania. W tym bowiem zakresie wystarczające jest wskazanie cech indywidualizujących te nieruchomości, dat transakcji, lokalizacji (miejscowość, wieś), centy transakcyjnej, powierzchni i ceny jednostkowej za m2. Natomiast informacje pozwalające na identyfikację danej nieruchomości, a w konsekwencji nawet jej właściciela, stanowią tajemnicę zawodową (art. 175 ust. 3 u.g.n.). Identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest więc konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą, a operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy (zob. m.in. wyrok NSA w wyroku z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2471/14, CBOSA). Odnośnie zaś doboru nieruchomości podobnych i ich podobieństwa pod względem powierzchni należy wyjaśnić, że określenie "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nie jest równoznaczne z pojęciem "nieruchomości identycznej" (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. I OSK 1423/08, CBOSA). To biegły dobiera nieruchomości i ocenia je – mając widzę specjalną, jako podobne, a następnie – biorąc pod uwagę właśnie takie różnice, które często są nieuniknione przy poszukiwaniu transakcji podobnych, koryguje ceny odpowiednimi współczynnikami, których dobór również stanowi element jego wiedzy specjalnej. Skoro więc biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2646/18; WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 100/20; WSA w Gdańsku z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 742/20, CBOSA). Natomiast wybierając nieruchomości podobne do porównania biegły w rozważanym wypadku podał ich cechy istotne z punktu widzenia przedmiotowej wyceny, ich opis, zakres procentowy i kwotowy, a także dokonał niezbędnych korekt. Odnośnie zaś kwestionowanej powierzchni działek przyjętych do porównań należy zwrócić uwagę, że przed podziałem działka skarżących miała powierzchnię 3006 m2, zaś przyjęte do porównania nieruchomości miały powierzchnię 2912 m2, 3100 m2 i 3121 m2 i wartości te - zdaniem Sądu - wpisują się w zakres podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Podobnie po podziale, na skutek którego powstały dwie działki o powierzchniach 2006 m2 i 1000 m2. Do porównania przyjęto bowiem działki o powierzchniach 2004 m2, 1040 m2 i 1042 m2, a zatem również mogące stanowić nieruchomości podobne. Co istotne, do zakwestionowania wyboru rynku i nieruchomości podobnych skarżący posługują się argumentacją, że w odniesieniu do innych działek w Ł. organ ustalał znacznie niższe opłaty adiacenckie, gdyż działki te miały znacznie niższą ustaloną wartość. Taka argumentacja nie może jednak skutecznie podważyć prawidłowości sporządzenia operatu na zlecenie organu w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że merytorycznej weryfikacji operatu służy wyłącznie tryb określony w art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym, jeżeli organ administracji nie poweźmie wątpliwości co do jego prawidłowości, w takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1908/21, CBOSA). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leżała po stronie skarżących. O taką weryfikację jednak nie wystąpili, zaś swoją argumentację o wadliwości przedmiotowego operatu opierają niezasadnie wyłącznie na fakcie ustalenia przez Burmistrza wobec innych działek na terenie tej samej miejscowości znacznie niższych opłat adiacenckich. W tym zaś zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Tym bardziej więc załączone przez skarżących decyzje Burmistrza dotyczące innych nieruchomości w Ł. nie mogą stanowić o istnieniu wątpliwości co do prawidłowości operatu z 17 marca 2023 r. uzasadniających zwrócenie się przez organ o weryfikację w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. O wadliwości operatu stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji nie może świadczyć też okoliczność, że zgodnie z operatem - w stosunku do stanu przed podziałem, po podziale wartość nieruchomości skarżących wzrosła o ok. 50 %. Wprawdzie w powołanej przez skarżących literaturze wskazuje się, że typowy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału zamyka się w granicach 5-10 %, lecz nie jest to stanowisko wiążące organy i wypływające na podważalność przedmiotowego operatu. Nie sposób bowiem zbadać czy ww. pogląd dotyczył właśnie dokładnie takich podziałów jaki nastąpił w tej sprawie. Biorąc zatem pod uwagę powyższe zarzuty i ich niezasadność oraz przeprowadzoną przez Sąd analizę operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie należało stwierdzić, że dokument ten opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i właściwym doborze nieruchomości podobnych. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi w załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. Dodatkowo, choć strona kwestionuje prawidłowość sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, to jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżący mogliby złożyć kontroperat, który to dokument - jako przygotowany przez podmiot uprawniony, mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy pozyskały kluczowy dowód w sprawie opłaty adiacenckiej, jakim jest operat szacunkowy i poddały go należytej ocenie, która nie dała podstaw do podważenia wartości dowodowej tego operatu. Ustalona przez biegłego wartość nieruchomości podlegającej podziałowi mogła więc stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z ustaloną przez Radę stawką tej opłaty. Prawidłowości operatu oraz działań procesowych organów nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.