II SA/Gd 132/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. A. W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek [[...]] i [[...]] w G. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w związku z faktem, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o błędny materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, to obarczona jest ona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia 19 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotem jego rozważań było ustalenie czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi, powoływana przez stronę, wymieniona w punkcie 7 wskazanego powyżej przepisu przesłanka nieważności z mocy prawa, albowiem nie istnieje przepis przewidujący taką sankcje dla decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Jedyną przesłanką, jaka mogłaby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jest wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Analizując przedmiotową sprawę Kolegium uznało, że brak jest jednak podstaw do uznania, iż decyzja Wójta w rażący sposób narusza prawo. Została wydana w oparciu o art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. , Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie naruszając żadnego z warunków nałożenia opłaty adiacenckiej wymienionych w tym przepisie. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma możliwości badania szczegółowych ustaleń operatu szacunkowego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. W. podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazała, że zarzut wadliwości dowodów podnosiła na każdym etapie postępowania, mimo wszystko jednak decyzja została wydana. Wykonanie przedmiotowej decyzji skutkuje niesłusznym pobraniem od niej opłaty w nienależnej wysokości. Wskazała nadto, że nie została poinformowana o możliwości rozliczenia opłaty poprzez przekazanie na rzecz gminy dróg (w tym fragmentu dróg gminnych), jak również o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpoznania wniosku decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 19 października 2009 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. W. wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 25 listopada 2009 r. oraz o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. Podkreśliła, że już w odwołaniu od pierwszej decyzji Wójta Gminy podnosiła, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium, jednakże kolejna decyzja Wójta została wydana w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co w jej ocenie czyni tę decyzję nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co jednocześnie oznacza, że organ ten nie jest władny do rozpoznawania sprawy co do istoty, tak jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99 – LEX nr 46454, wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2026/93- OSS1994/2/70, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1684/97 – LEX nr 45686). Podstawę decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła strona, stanowi przepis z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest: - dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa); - istnienie - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - obowiązującej uchwały rady gminy określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej (w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości); - wzrost wartości nieruchomości wynikający z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego (wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości); - ustalenie opłaty w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1381/97 – LEX nr 47911, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97 – LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak już wcześniej wspomniano, jest ustalenie czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpoznać sprawy co do jej istoty. Orzekając w prawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza że może jedynie stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten zatem nie jest władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. I SA 1427/98 – LEX nr 48554, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97 – LEX nr 47245). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jest określona w pkt 2 przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na którą powołuje się skarżąca. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, co oznacza że w istocie ma ono charakter ocenny, a zatem rodzi konieczność odnoszenia go do określonej sytuacji faktyczno-prawnej. W kwestii interpretacji tego pojęcia wielokrotnie wypowiadała się judykatura i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty (oznacza to, że odmienna wykładnia danej normy dopuszczalna ze względu na obowiązujące reguły interpretacyjne oraz zasady logiki jest niewystarczająca), 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/09, nie publ.). W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja Wójta Gminy z 23 marca 2009 r. wskazanych powyżej kryteriów nie spełniała. Zatem organ ten nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sama okoliczność, iż skarżąca jest odmiennego zdania i takie stanowisko reprezentowała już w toku postępowania zwykłego nie świadczy o wadliwości decyzji ustalającej jej opłatę. Decyzja ta została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i co istotne została podjęta po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Sporządzony w toku postępowania zwykłego operat szacunkowy – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie narusza ani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisów rozporządzenia wykonawczego przywołanego w jego treści. Powoływanie się przez skarżącą na zarzuty w odniesieniu do operatu szacunkowego zawarte we wniesionym w toku postępowania zwykłego odwołaniu jest chybione, albowiem nawet wówczas gdyby w istocie zarzuty te były zasadne to i tak nie świadczyłyby o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy, a co najwyżej o takim naruszeniu prawa, któremu brakuje cechy "rażącego naruszenia". Już tylko informacyjnie należy wyjaśnić skarżącej, że daty przyjęte przez rzeczoznawcę w operacie dla określenia stanu nieruchomości oraz poziomu przyjętych cen są prawidłowe i znajdują podstawę w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ). Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda i technika wyceny nieruchomości również pozostaje w zgodzie z w/w rozporządzeniem. Wreszcie wyjaśnić też trzeba, że w postępowaniu zwykłym prowadzonym w następstwie decyzji kasacyjnej SKO z 30 stycznia 2009 r. nie zachodziła konieczność i celowość sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie, albowiem powodem uchylenia decyzji organu I instancji z 4 grudnia 2008 r. nie były wadliwości operatu, ale brak jego oceny przez organ oraz naruszenie art. 107 § 1 kpa. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )