II SA/Gd 133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga L. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2017 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 31 marca 2016 r. skarżący złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o przeniesienie wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. nr [..] dla działki nr [..] (powstałej z podziału działki nr [..]) na rzecz A. Z., wskazując, że przedmiotowa decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z dnia 22 maja 2006 r. nr [..] Burmistrz Gminy ustalił na wniosek L. i K. C. warunki zabudowy dla terenu działki nr [..] położonej w B. oznaczonej literami A, B, C, D – A określając rodzaj inwestycji jako: zabudowa mieszkaniowa – budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku L. i K. C., decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. nr [..], Burmistrz Gminy zmienił powołana powyżej decyzję ostateczną w ten sposób, że odstąpił od określonych w niej warunków tj.: realizacja planowanej inwestycji jest możliwa jedynie po opracowaniu dokumentacji na całość inwestycji – zakaz rozwiązań etapowych; ewentualny podział działki możliwy jest wyłącznie po uzyskaniu prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę; zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. Burmistrz Gminy decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), przeniósł w całości ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. wydaną na rzecz L. i K. C. dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości B., zmienionej decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. na rzecz inwestora A. Z. z zachowaniem wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, która staja się integralną częścią decyzji niniejszej. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie podnosząc jej niezgodność ze złożonym wnioskiem i wskazując, że złożony przez nich wniosek o przeniesienie warunków zabudowy dotyczył budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego tylko na jednej działce nr [..], której właścicielem jest obecnie A. Z. W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. A. Z. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji twierdząc, że decyzja ta jest zgodna z prawem i wskazując, że w umowie sprzedaży z dnia 29 marca 2016 r. skarżący przenieśli na niego swoje prawa wynikające z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. a przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części na inny podmiot nie jest możliwe. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Gminy z dnia 6 kwietnia 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ I instancji nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wyjaśniło, że we wniosku stron wyraźnie wskazano, iż dotyczył on jedynie działki nr [..] wynikłej z podziału działki [..] a nie całej działki. Dlatego też, organ rozpatrując złożony wniosek nie był uprawniony do wychodzenia poza jego ramy i powziąwszy wątpliwości w tym względzie, winien najpierw upewnić się jaka była faktyczna intencja składających go osób a następnie rozważyć, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego istnieje możliwość przychylenia się do tak złożonego wniosku. Rozstrzyganie w niniejszej sprawie możliwe jest bowiem, jak wskazuje na to treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie na wniosek zainteresowanych stron i nie może ono zapaść wbrew ich wyraźnej woli, co do zakresu wyrażonej zgody a także wbrew treści złożonego wniosku. Kolegium wskazało przy tym, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli w szczególności w sytuacji, gdy oświadczenie to zostało złożone i stanowi element umowy cywilnoprawnej i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Skuteczność cofnięcia zgody stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Dlatego też, jak wskazało Kolegium, wady oświadczenia woli w rozumieniu art. 82 – 88 kodeksu cywilnego nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym a jedynie sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. W takim przypadku, gdyby strony nie doszły do porozumienia spór ten należałoby poddać rozstrzygnięciu przez sąd powszechny a organ I instancji powinien wówczas zawiesić toczące się postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli. Podsumowując Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien z uwzględnieniem wskazówek Kolegium wyczerpująco zebrać i wszechstronnie rozpatrzeć cały materiał dowodowy stosownie do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zarzucili, że Burmistrz bez ich wiedzy i zgody obdarował A. Z. warunkami zabudowy wszystkich należących do nich 8 działek chociaż nabył on od nich tylko jedną działkę nr [..]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2017 r. jest zgodna z prawem. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu orzekające Kolegium słusznie uznało, że decyzja Burmistrza Gminy z dnia 6 kwietnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prowadzone przez Burmistrza Miasta postępowanie dotyczyło przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. nr [..], zmienionej następnie decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. nr [..]. Art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie powołanego art. 65 ust. 3 powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, LEX nr 318335). Dlatego też, istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego w sprawie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy ma niewątpliwe określenie przedmiotu przeniesienia. Z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika przy tym, że przedmiot przeniesienia powinien zostać określony w złożonym wniosku o przeniesienie. Decyzja o przeniesieniu warunków zabudowy wydawana jest bowiem na wniosek podmiotu posiadającego uprawnienia wynikające z wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i za jego zgodą. Cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest na rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1586/11, Lexis.pl nr 6808234). Podmioty wnioskujące o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy same kształtują więc treść zgłoszonego żądania a treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano przy tym, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 96/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Burmistrz Miasta, prowadząc postępowanie na wniosek skarżących z dnia 31 marca 2016 r., nie zauważył potrzeby wyjaśnienia i ustalenia przedmiotu tego wniosku, którego zakres budzi wątpliwości a decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r. orzekł o przeniesieniu w całości ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. na rzecz A. Z. Skarżący w złożonym w Urzędzie Gminy wniosku o przeniesienie wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. nr [..], wskazali bowiem, że przeniesienie to następuje "dla działki nr [..] (powstałej z podziału działki nr [..]) na rzecz A. Z." i, że "przedmiotowa decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Z kolei, jak wynika z akt sprawy, Burmistrza Gminy decyzją z dnia 22 maja 2006 r. nr [..] ustalił na wniosek L. i K.C. warunki zabudowy dla terenu działki nr [..] położonej w B. oznaczonej literami A, B, C, D – A określając rodzaj inwestycji jako: zabudowa mieszkaniowa – budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Decyzja z dnia 31 lipca 2008 r. nr [..] nie wprowadziła zmian w powyższym zakresie. Zakres złożonego przez skarżących wniosku o przeniesienie nie pokrywa się zatem z zakresem decyzji ustalającej warunki zabudowy i budzi wątpliwości również ze względu na podniesione przez skarżących i uczestnika postępowania – A. Z. w toku postępowania odwoławczego okoliczności świadczące o spornym między nimi jego charakterze. W odwołaniu skarżący podkreślili, że złożony przez nich wniosek dotyczył przeniesienia warunków zabudowy tylko dla budowy jednego budynku i tylko dla jednej działki nr [..]. Z kolei, w piśmie z dnia 10 maja 2016 r. A. Z. wskazał, że w umowie sprzedaży z dnia 22 maja 2006 r. skarżący przenieśli na niego swoje prawa wynikające z całej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2006 r. Niewyjaśnienie przez Burmistrza Gminy zakresu złożonego przez skarżących wniosku z dnia 31 marca 2016 r. świadczy o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Art. 64 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1); jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Ponadto, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.