II SA/Gd 1338/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sadowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T.P, J.P na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 października 2024 r. nr WOP.7721.165.2024.GD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbadania legalności obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 22 października 2024 r., znak: WOP.7721.165.2024.GD, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, (dalej także: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania T. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 2 lipca 2024r., nr PINB.7141.142.2019.BK.12 umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności magistrali wodociągowej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku. Do wydania decyzji WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. PINB prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności magistrali wodociągowej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku, stanowiącej własność J. P. i T. P. Z dokumentów przekazanych przez S. SA (obecnie G. SA) wynika, że magistrala wodociągowa DN600 zlokalizowana na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Gdańsku została wybudowana w latach 1978-1980, w ramach inwestycji rozwojowej "Magistrala wodociągowa L. – G. – Ł. w G.". Inwestycja ta realizowana była przez WPRWiK w Gdańsku na rzecz inwestora: Wojewódzkie Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej w Gdańsku reprezentujące Ministerstwo Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Przedmiotowa magistrala znajduje się na majątku miejskim tj. G. Sp. z o.o. i posiada numer inwentarzowy [...]. W przesłanych dokumentach działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w okresie budowy magistrali posiadała nr [...]. Z dokumentacji wynika nadto, że na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku nr MBGT-IV-62-6/19/70/73 z 25 października 1973 r., teren ujęcia wody L. Strefa pośrednia "A", obejmujący m.in. działkę [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...]), został przekazany w nieodpłatne użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w Gdańsku. Projektowana magistrala wodociągowa została naniesiona na mapy z 12 listopada 1977 r. W dniu 25 marca 1980 r. protokołem przekazano inwestycję pn. "Magistrala wodociągowa L. – G. – Ł. w G." do eksploatacji użytkownikowi - Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji O/Gdańsk. Nastąpiło również rozliczenie zrealizowanej i oddanej do użytku inwestycji rozwojowej. Pismem z 27 września 2019 r. T. P., będący współwłaścicielem działki nr [...], obr. [...] w Gdańsku, wniósł do Wojewody Pomorskiego o "unieważnienie i usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 1978 roku Magistrali wodociągowej L. - G. Ł. G. (...) wybudowanej w latach 1978-1979 i oddanej do użytku 25.03.1980 roku /zgodnie z protokołem z dnia 25.03.1980 roku przekazania przyjęcia do realizacji inwestycji", przebiegającej przez ww. nieruchomość. Decyzją z 14 października 2021 r., znak: WI-I.7840.4.37.2021.KM, Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego "pozwolenia na budowę z 1978 r." Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 22 września 2022 r. znak: DOA.7110.373.2021.KBA orzekł o utrzymaniu w mocy orzeczenia Wojewody umarzającego postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dysponuje aktami dotyczącymi pozwolenia na budowę z 1978 r. wskazanej wyżej magistrali wodociągowej, w szczególności decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i projektem budowlanym spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2298/22 oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Sąd wskazał, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. Brak jest bowiem decyzji, której stwierdzenia nieważności można by dokonać w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony skarżącej. Ponadto, nawet w przypadku ustalenia, że sporna inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, stwierdzenie nieważności takiej decyzji z uwagi na datę złożenia wniosku przez skarżącego, nie byłoby już prawnie dopuszczalne. Następnie w dniu 1 września 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. P. i T. P. o wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego - magistrali wodociągowej L. – G. – Ł. G. wybudowanej w latach 1978-1979, znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku. Pismem z 30 kwietnia 2024 r. organ instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zbadania legalności magistrali wodociągowej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Gdańsku. Decyzją z 2 lipca 2024 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że zachowała się duża część archiwalnej dokumentacji dotyczącej eksploatacji obiektu, z której wynika m.in. że kwestionowana inwestycja została przyjęta do eksploatacji protokołem przekazania - przyjęcia z dnia 25 marca 1980 r., a przepisy obowiązujące w czasie jej realizacji nie obligowały do archiwizowania i przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu. W tej sytuacji brak decyzji o pozwoleniu na budowę nie uprawnia do autorytarnego stwierdzenia, że obiekt został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WINB wskazał, że analiza archiwalnych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym ww. protokołu przekazania magistrali do użytkowania i decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr MBGT-IV-62-6/19/70/73 z 25 października 1973 r. o przekazaniu terenu pozwala domniemywać, że decyzja o pozwoleniu na budowę magistrali została wydana. Realizacja magistrali wodociągowej [...], zasilającej znaczny obszar miasta, wymagała wykonania szczegółowego projektu, w tym Założeń Techniczno - Ekonomicznych i dokonania szeregu uzgodnień z wieloma organami administracji państwowej. Przedmiotowa inwestycja, z uwagi na jej charakter wymagała też uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje na to przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.), której regulacje obowiązywały w ustalonej dacie realizacji budowy magistrali oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. § 9 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Zgodnie z przywołanymi przepisami, pozwolenia na budowę wymagało bowiem wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu w tym m.in. wodociągowych. Ww. decyzja nr MBGT-IV-62-6/19/70/73 z 25 października 1973 r. została wydana w dacie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4 z 1973 r., poz. 29). Zgodnie z § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia, dla inwestycji podejmowanych przez inwestorów będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, dla których opracowuje się założenia techniczno-ekonomiczne inwestycji, zatwierdzeniu podlega tylko ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji; plan ten powinien być przedłożony do zatwierdzenia przed zatwierdzeniem założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. Zgodnie z powyższymi przepisami plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji został zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku nr AB-II-60001-265-71 z 24 kwietnia1971 r. (co wynika z ww. decyzji nr MBGT-IV-62-6/19/70/73 z 25.10.1973 r.). Z kolei Założenia Techniczno - Ekonomiczne (ZTE) zostały zatwierdzone 6 września 1977 r., a zaktualizowane 9 lipca 1979 r. (co wynika z rozliczenia końcowego wykonanej inwestycji z 18 sierpnia 1980 r.). Jednocześnie ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała przepisów dotyczących archiwizowania przez inwestora, wykonawcę czy właściciela terenu inwestycji dokumentów powyżej 5 lat. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat (po tym okresie dokumenty podlegały brakowaniu). Obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu wprowadziła dopiero ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że brak dokumentu związanego z realizacją inwestycji, a wydanego w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo budowlane, nie może skutkować orzeczeniem o realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i w związku z tym wydaniem nakazu rozbiórki. Wobec tego brak decyzji o pozwoleniu na budowę (skoro nie było obowiązku jej archiwizowania powyżej 5 lat), nie znaczy jeszcze, że nie została w ogóle wydana. Dodać należy, że szczegółową kwerendę, w tym w jednostce projektowej, przeprowadził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Archiwalny protokół przekazania/przyjęcia do eksploatacji inwestycji "magistrali wodociągowej L. – G. – Ł. G." z 25 marca 1980 r. zawiera odwołanie do uchwały nr 122 Rady Ministrów z 25 czerwca 1971 r., w sprawie przyjmowania do eksploatacji i przeprowadzania rozliczeń i analiz zrealizowanych zadań inwestycyjnych (M.P. z 1971r., Nr 36, poz. 230). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. Uchwały "Warunkiem przyjęcia do eksploatacji zadania inwestycyjnego o charakterze nieprodukcyjnym jest stwierdzenie jego gotowości do eksploatacji zgodnie z wymaganiami ustalonymi w założeniach techniczno-ekonomicznych i projekcie technicznym oraz: uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, wchodzących w skład przyjmowanego zadania, wydanego przez właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego lub spełnienie czynności wymaganych przepisami o państwowym nadzorze budowlanym przed przystąpieniem do użytkowania tych obiektów". Zgodnie z punktem II protokołu przedmiotowa inwestycja została uznana za odpowiadającą warunkom przyjęcia do eksploatacji. Na podstawie dokumentacji projektowej przekazujący i przyjmujący stwierdzili zrealizowanie inwestycji m.in. zgodnie z dokumentacją projektową, a projekt stanowi wszak podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu. Ponadto przyjęcie do eksploatacji poprzedzone było (zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem ww. uchwały), pozwoleniem na użytkowanie, które (zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), poprzedzone musiało być pozwoleniem na budowę, a po pozwoleniu na użytkowanie należało zgłosić inwestycję do eksploatacji. Zgodnie z punktem III protokołu przedmiotowa inwestycja została wykonana w czasie od 15.03.1978 r. - 25.03.1980 r. zgodnie z zapisami dziennika budowy, tom I str. 34. Prowadzenie dziennika budowy dla inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę określone zostało w przepisach art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 51 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48). Zdaniem WINB, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej magistrali. Jak wynika z akt sprawy teren od końca lat 60-tych ubiegłego wieku był przeznaczony na inwestycję ujęcia wody. Dla inwestycji opracowano ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji (zgodnie z obowiązującymi w dacie opracowania przepisami) oraz opracowano Założenia Techniczno - Ekonomiczne. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji, po zrealizowaniu przekazano magistralę do eksploatacji. Dokumenty uzyskane w postępowaniu wskazują, że nie ma podstaw do autorytarnego stwierdzenia, że tak poważna inwestycja była samowolą budowlaną. Z odnalezionych dokumentów nasuwa się wniosek przeciwny. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się T. P. i J. P., wywodząc skargę do tutejszego Sądu. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 28 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez brak orzeczenia samowoli budowalnej w sytuacji, gdy magistrala wodociągowa na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku wymagała pozwolenia na budowę, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez brak ochrony prawnej własności nieruchomości skarżącego oraz nie mając podstawy prawnej w ustawie ograniczenie jej własność, art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez organy władzy publicznej domniemania prawnego, że magistrala wodociągowa na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku ma pozwolenie na budowę, bo tego w tamtym czasie wymagały przepisy prawa choć z żadnego dokumentu to nie wynika, co więcej z żadnego dokumentu nie wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rzeczonej magistrali kiedykolwiek się toczyło, art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy umorzenia postępowania administracyjnego podczas gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, a organ winien orzec co do istoty poprzez stwierdzenie samowoli budowlanej w stosunku do magistrali wodociągowej umieszczonej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku należącej do skarżących, 2. art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak działania organu I instancji na podstawie przepisów prawa, brak stania na straży praworządności, brak podejmowania z urzędu lub na wniosek skarżących wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, choć skarżący w toku postępowania wielokrotnie zwracali na to uwagę, a w szczególności organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę protokołu przetargu z dnia 24 lipca 2007 r., protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 9 października 2007 r., operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy na zlecenie Skarbu Państwa z dnia 5 lutego 2007 r., odpisu Księgi Wieczystej nieruchomości, pisma i zaświadczenia pochodzącego od Urzędu Miasta Gdańsk, z których bezspornie wynika, iż działka o nr [...] obręb [...] w mieście Gdańsk przy ul. [...] jest niezabudowana, oraz nie posiada żadnych budynków ani też budowli, 3. art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na korzyść jednej ze stron, choć sprzeciwiają się ternu sporne interesy innych stron, 4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy poprzez uznanie, że magistrala wodociągowa na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku została wybudowana bez pozwolenia wymaganego prawem (stanowi samowolę budowlaną) oraz o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono znaczenie chronologii zdarzeń związanych z nabyciem działki, na której bezprawnie znajduje się magistrala wodociągowa. Skarżący nabyli w dniu 9 października 2007 r. od Skarbu Państwa działkę rolną - siedlisko o numerze [...] obręb [...] w mieście Gdańsk przy ul. [...] z możliwością zabudowy siedliskowej (Rep. A nr 8169/2007, KW [...]). Skarżący dysponują protokołem przetargu z dnia 24 lipca 2007 r., protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 9 października 2007 r., operatem szacunkowym biegłego rzeczoznawcy na zlecenie Skarbu Państwa z dnia 5 lutego 2007 r. oraz odpisem Księgi Wieczystej jak i pismem i zaświadczeniem pochodzącym od Urzędu Miasta Gdańsk, z których bezspornie wynika, iż działka o nr [...] obręb [...] w mieście Gdańsk przy ul. [...] jest niezabudowana oraz nie posiada żadnych budynków ani też budowli. W lipcu 2019 r. skarżący dowiedzieli się, że zostali wprowadzeni w błąd podczas transakcji nabycia nieruchomości, gdyż na ich nieruchomości została wybudowana w latach 1978 - 1979 magistrala wodociągowa. Na żadnym dokumencie oraz w Księdze Wieczystej nieruchomości owa magistrala nie widniała. Skarżący dochowali należytej staranności podczas transakcji. Skarżący sprawdzili dokładnie wszystkie dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że nabywana nieruchomość jest wolna ograniczeń lub roszczeń osób trzecich. Nie bez znaczenia jest również brzmienie art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r, poz. 1984): domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz że domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Następnie, skarżący rozpoczęli korespondencję z G.1 sp. z o. o. (G.1) oraz ze spółką G. S.A. celem polubownego rozwiązania sporu. Skarżący wielokrotnie wykazywali się dobrą wolę. Skarżący od samego początku zgadzają się na legalizację magistrali, mając na względzie ważny interes społeczny jakim jest zbiorowe zaopatrywanie w wodę przez przedsiębiorstwo G.1 oraz G., stąd propozycja legalizacji zbiorczej magistrali wodociągowej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, bowiem brak jest wymaganego pozwolenia na budowę oraz brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Całkowicie niezrozumiałe i irracjonalne jest zachowanie G.1, który nie ma dobrej woli w naprawieniu błędów i zaniedbań w zakresie legalizacji magistrali wodociągowej, w sytuacji, gdy dotyczy to ważnego interesu społecznego związanego ze zbiorowym zaopatrywaniem w wodę i komercyjnie prowadzoną działalnością gospodarczą w postaci sprzedaży wody mieszkańcom. Skarżący wskazali na budzące wątpliwości informacje z Urzędu Miasta Gdańsk o sposobie wprowadzenia danych o legalizacji magistrali do systemu teleinformatycznego Urzędu oraz podkreślili, że w żadnym archiwum, ministerstwie, banku, urzędzie czy instytucji wykonującej inwestycję ani też przedsiębiorstwie nie odnaleziono danych ani nawet numeru pozwolenia na budowę przedmiotowej magistrali, co czyni tę budowę realizowaną w ramach samowoli budowlanej w sytuacji, gdy pozwolenie w latach realizacji było wymagane prawem. Powyższe dobitnie ukazuje, że rzeczona magistrala wodociągowa nigdy nie uzyskała pozwolenia na budowę (zapewne przez czynnik ludzki - błąd urzędnika), zatem oczywiście zasadnym jest konieczność dostosowania i naprawienia błędów prawnych (urzędników) poprzez dostosowanie dokumentacji zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący podkreślili, że zostali wprowadzeni w błąd przez organy władzy publicznej. Mogło to być wynikiem niekompetencji, braku wiedzy czy też celowego działania w celu osiągnięcia określonych korzyści. W każdym razie ma to negatywne skutki dla ich życia osobistego, zawodowego oraz finansowego. W tej sytuacji skarżący nie mogą w pełni skorzystać z posiadanych praw do nieruchomości, co ma negatywne konsekwencje dla ich życia. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego odnośnie do braku obowiązku przechowywania dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę skarżący wskazali, że w żadnym dokumencie, wpisie, planie, decyzji, wzmiance itp. nie ma mowy o decyzji albo chociażby jakiejkolwiek informacji o postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej, która to nielegalnie została wybudowana na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Ponadto skarżący ustalili na podstawie dokumentów z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku dotyczących strefy ochrony ujęć z roku 2003 (oryginały map z 26.11.2003 r.), że na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] również nie ma naniesionej przedmiotowej zbiorczej magistrali wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2025 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, celem wykazania braku legalności umieszczenia magistrali wodociągowej na działce [...] obr. [...] w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, albowiem orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa. Wskazać należy, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekające organy nie naruszyły prawa. Przystępując do oceny istoty sprawy, nie można pominąć faktu, iż wybudowanie spornego obiektu budowlanego (magistrali wodociągowej) miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), co nie jest sporne w badanej sprawie. Wyjaśnienia wymaga również zatem kwestia związana z przechowywaniem dokumentacji inwestycji. Zarówno przepisy ustawy prawo budowlane z 1961 r. jak i przepisy ustawy z prawo budowlane z 1974 r., nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm.) oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego fakt, że nie zachowały się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowej magistrali wodociągowej, sam w sobie nie może świadczyć o realizacji tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Skoro bowiem przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu mogła zostać utracona z różnych przyczyn, zwłaszcza że mówimy o przedziale lat 1978 – 1980, kiedy to realizowana była inwestycja, w ramach której wybudowana została przedmiotowa magistrala. Nie sposób nie zauważyć, iż w Polsce nastąpiła zmiana ustroju i nastąpił podział majątku państwowego w ramach różnych przekształceń własnościowych. Tak więc zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje automatycznie, że stanie się on samowolą budowlaną. Słusznie też WINB zauważył, że przedmiotowa magistrala realizowana była w ramach większej inwestycji pn. "Magistrala wodociągowa L. – G.– Ł. w G.". Zachowała się liczna dokumentacja związana z realizacją tej inwestycji i oddaniem jej do eksploatacji. Zachowały się zatem następujące dokumenty: decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 10 sierpnia 1970 r. nr GW.11-0531/22/69 ustanawiająca strefę ochronną ujęcia L. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Gdańsku składającą się z terenów ochrony bezpośredniej i pośredniej; decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 25 października 1973 r. nr MBGT-IV-62-6/19/70/73 w sprawie przekazania terenu ujęcia wody L.; porozumienie pomiędzy Wojewódzkim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w Gdańsku a Urzędem Miejskim w Gdańsku z 4 maja 1977 r. w sprawie przekazania terenu stanowiącego strefę ochronną pośrednią "A" ujęcia wody "L." w celu wykorzystania rolniczego; mapa sytuacyjno-wysokościowa z 12 listopada 1977 r. wg stanu z 1972 i 1974 r. protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji magistrali wodociągowej z 25 marca 1980 r. rozliczenie końcowe wykonanej inwestycji z 18 sierpnia 1980 r. przekazane przez wykonawcę do Narodowego Banku Polskiego. Szczegółową analizę tych dokumentów przeprowadził WINB w zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby powtarzania jej w tym miejscu. Z najistotniejszych okoliczności należy wskazać, że zgodnie z protokołem z 25 marca 1980 r. stwierdzono zrealizowanie inwestycji zgodnie z dokumentacją projektową. Taka dokumentacja niewątpliwie wymagana była dla wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z ww. protokołem, magistrala oddana została do eksploatacji, co – zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 122 Rady Ministrów z 25 czerwca 1971 r. w sprawie przyjmowania do eksploatacji i przeprowadzania rozliczeń i analiz zrealizowanych zadań inwestycyjnych (M.P. 1971.36.230) – poprzedzone być musiało pozwoleniem na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem, cyt. "Warunkiem przyjęcia do eksploatacji zadania inwestycyjnego o charakterze nieprodukcyjnym jest stwierdzenie jego gotowości do eksploatacji zgodnie z wymaganiami ustalonymi w założeniach techniczno-ekonomicznych i projekcie technicznym oraz: uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, wchodzących w skład przyjmowanego zadania, wydanego przez właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego lub spełnienie czynności wymaganych przepisami o państwowym nadzorze budowlanym przed przystąpieniem do użytkowania tych obiektów". Pozwolenie na użytkowanie z kolei, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzedzone musiało być pozwoleniem na budowę. Zgodnie z tym przepisem bowiem, cyt. "Inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. (...)". Dla inwestycji prowadzony był też dziennik budowy, co wynika z pkt III protokołu z 25 marca 1980 r., a zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 51 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 4) prowadzenia dziennika budowy przewidziane było dla inwestycji dla których wydane było pozwolenie na budowę. Wszystkie te okoliczności oceniane łącznie i we wzajemnym powiązaniu nie pozwalają uznać, że budowa przedmiotowej magistrali wodociągowej miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej i że brak w dokumentach archiwalnych decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o błędzie ludzkim polegającym na braku wydania takiej decyzji, a nie jest wynikiem upływu czasu (od realizacji inwestycji minęło ok. 45 lat) i braku obowiązku przechowywania takiej dokumentacji. Podkreślić również należy, że eliminowanie samowoli budowlanych należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania opisanej wyżej inwestycji bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość oznacza zatem sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ uprawniony jest do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszone przez skarżących argumenty nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowe obiekty budowlane są samowolą budowlaną. Załączone do pisma z 1 lutego 2025 r. dokumenty potwierdzają trudności z odnalezieniem pełnej dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji, co jednak w świetle pozostałych okoliczności sprawy uznane zostało za bez znaczenia. Co do argumentu, że skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez organy władzy publicznej, wskazać należy, że pozostaje to bez wpływu na wynik tej sprawy. Przedmiotem tej sprawy było bowiem wyłącznie zbadanie, czy przedmiotowa magistrala stanowiła samowolę budowlaną czy nie. Materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie został oceniony prawidłowo prowadząc do wniosku, że brak jest podstaw do takiego twierdzenia. Ewentualne natomiast roszczenia cywilnoprawne przysługujące skarżącym nie mieszczą się w kognicji sądów administracyjnych. Końcowo należy wskazać, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie pozostaje w sprzeczności z oceną dokonaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/22. Sąd ten rozpatrywał wniosek T. P. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jej nieodnalezienia, uznał, że zachodzi przedmiotowa przesłanka umorzenia postępowania. Sąd nie wskazał, że w jego ocenie doszło do samowoli budowlanej, bo też i ze względu na granice sprawy do takiej oceny nie był uprawniony. Sąd uznał, że skoro nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można stwierdzić jej nieważności, nie stwierdził natomiast, że taka decyzja nigdy nie została wydana. Wskazał jedynie, że zdaniem skarżącego doszło do samowoli budowlanej, gdyż nie ustalono, aby została wydana decyzja właściwego organu pozwalająca na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 2