II SA/Gd 134/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2012 r., nr [...], 2. określa, że uchylone w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz.1118 ze zm.), nakazał K. N. i A. P. – współwłaścicielom budynku na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w L. usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w L. w sposób następujący: 1. wymienić (wskazane przez osobę pełniącą funkcję kierownika budowy podczas remontu budynku) drewniane elementy konstrukcyjne dachu o osłabionym przekroju i niewłaściwej nośności; 2. przemurować kominy ponad dachem, udrożnić 9 przewodów, umożliwić dogodne dojście do czyszczenia przewodów; 3. wymienić pokrycie dachowe; 4. wymienić istniejące i uzupełnić usunięte rynny i rury spustowe w celu zapewnienia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku; 5. uzupełnić ubytki cegieł w ścianach konstrukcyjnych; 6. usunąć odspojone tynki na elewacjach i uzupełnić nowym tynkiem; 7. oczyścić i odtworzyć powłoki ochronne na stalowej konstrukcji nośnej płyty balkonowej w celu zabezpieczenia przed postępującą korozją; 8. po udrożnieniu przewodów zmienić podłączenia urządzeń w mieszkaniach według wskazań osoby pełniącej funkcję kierownika budowy – w terminie do dnia 31 października 2007 r. Następnie, decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił treść sentencji decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. w następujący sposób "wyznacza się termin wykonania w/wym. obowiązków na dzień 30 czerwca 2008 r." Wobec niewykonania przez zobowiązanych nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, upomnieniem z dnia 3 lipca 2008 r. nr [...], wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone K. N. w dniu 17 lipca 2008 r. a A. P. w dniu 7 lipca 2008 r. Następnie, w dniu 5 sierpnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił wobec K. N. tytuł wykonawczy nr [...], który został jej doręczony w dniu 6 sierpnia 2008 r. oraz wobec A. P. tytuł wykonawczy nr [...], który został mu doręczony w trybie art. 44 kpa. Wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...], nałożył na K. N. i A. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł. Jednakże, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr [...], uchylił postanowieniem organu I instancji i umorzył postępowanie w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, albowiem organ I instancji wystawił pod tym samym numerem dwa odrębne tytuły wykonawcze o różnej treści: jeden dla K. N. a drugi dla A. P., podczas gdy egzekwowana decyzja administracyjna, nakładająca obowiązek na dwie osoby, stanowi podstawę do wydania tylko jednego tytułu wykonawczego – obejmującego wszystkie strony zobowiązane. Ponieważ zobowiązani nadal nie wywiązywali się z nałożonych na nich obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, upomnieniem z dnia 23 lutego 2011 r. wezwał A. P. i A. B. (nowego współwłaściciela budynku na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w L.) do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone A. B. w dniu 24 lutego 2011 r. A. P. dniu 11 marca 2011 r. w trybie art. 44 k.p.a. Następnie, w dniu 29 czerwca 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony A. B. w dniu 6 lipca 2011 r. zaś A. P. w dniu 5 lipca 2011 r. Zobowiązani nie złożyli zarzutów. Ponieważ zobowiązani nie wykonywali nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...], nałożył na A. P. i A. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. W postanowieniu tym wezwano zobowiązanych do wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego postanowienia oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 119 i art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 r. ze zm.). Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, że ze względu na uporczywe uchylanie się zobowiązanych od wykonania obowiązku oraz bardzo zły stan techniczny budynku nałożono maksymalną wysokość grzywny, której wysokość i tak jest mniejsza od przewidywanych kosztów wykonania nałożonych obowiązków. A. B. w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazał, że nie wykonał nałożonych obowiązków z uwagi na brak środków finansowych na wykonanie prac, do których został zobowiązany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie organu odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonego postanowienie było zasadne. Egzekwowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2007 r. jest ostateczna od maja 2007 r. Zaskarżonym postanowieniem została nałożona grzywna jednorazowa w granicznej kwocie 10 000 zł. W postanowieniu organ I instancji wyjaśnił, że ustalił grzywnę w tej wysokości ponieważ uporczywe uchylanie się zobowiązanych od jego wykonania pogarsza stan techniczny obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że upływ blisko pięciu lat od wydania decyzji ostatecznej w istocie uprawnia do oceny, iż współwłaściciele budynku mieszkalnego uchylają się od wypełniania obowiązku a zaniechanie to ma wpływ na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a stosownie do treści art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy obowiązek zostanie wykonany, zobowiązani mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Organ wskazał, że argumenty dotyczące decyzji ostatecznej oraz sytuacja finansowa odwołującego się nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu egzekucyjnym. A. B. w skardze na powyższą decyzję wniósł o uchylenie zarówno postanowienia organu I jak i II instancji. Skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna i rodzinna powoduje, że nie stać go na przeprowadzenie remontu nieruchomości a w celu zapobieżenia katastrofie budowlanej podejmuje jedynie niewielkie czynności. Skarżący wyjaśnił, że jego udział w przedmiotowej nieruchomości wynosi ¼ i nikt nie jest zainteresowany jego nabyciem, nawet Gmina L. nie chce wyrazić zgody na nieodpłatne nabycie części nieruchomości. Wobec braku możliwości dojścia do porozumienia ze współwłaścicielem nieruchomości skarżący wystąpił o zniesienie współwłasności nieruchomości w taki sposób, żeby przyznać ją w całości na rzecz drugiego współwłaściciela. Termin rozprawy został wyznaczony przez Sąd Rejonowy w L. na dzień 24 lutego 2012 r. W ocenie skarżącego ukaranie go grzywną w wysokości 10 000 zł. jest karą zbyt surową. Organ nie wykazał przy tym przesłanek, które zdecydowały o wysokości nałożonej grzywny. Nie określono również, czy nałożono na skarżącego i A. P. grzywnę po 10 000 zł., czy jest to kwota do zapłacenia solidarnie czy tez proporcjonalnie do wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania skarżący nadesłał do Sądu odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt I Ns 32/12 o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej na działce nr [...] obręb [...] w L. przy [...], należącej do A. B. w ¼ części i A. P. w ¾ części w ten sposób, że całą wymienioną nieruchomość przyznaje na wyłączną własność A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organ normy art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229, poz. 1954 z 2005 r. ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie oznaczenia terminu uiszczenia grzywny i realizacji nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku oraz naruszenie art. 121 § 2 ustawy, przez brak określenia wysokości w jakiej nałożono grzywnę na obu zobowiązanych. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. (art. 119 § 2 ustawy). Powszechnie, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna wymierzana w postępowaniu egzekucyjnym nie ma charakteru represyjnego lecz charakter przymuszający stronę zobowiązaną do realizacji nałożonego obowiązku. Jej celem jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Taki charakter grzywny potwierdza mi in. unormowanie art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którym, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a także art. 126 ustawy, zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. W niniejszej sprawie, dotyczącej realizacji zobowiązania wynikającego z prawa budowalnego dotyczącego remontu budynku, grzywna wymierzona została na podstawie art. 119 § 2 ustawy, egzekucja dotyczy bowiem czynności, które mogą być spełnione przez inną osobę i w przypadku dalszego zaniechania zobowiązanego, organ zobligowany będzie orzec wykonanie zastępcze. Organ wyznaczył na uiszczenie grzywny oraz realizację obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem wykonania zastępczego termin 14 dni. Termin ten nie jest terminem dostosowanym do charakteru i zakresu obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym. Tytuł ten przewiduje usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w L. przez wymianę drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu o osłabionym przekroju i niewłaściwej nośności, przemurowanie kominów ponad dachem, udrożnienie 9 przewodów, umożliwienie dogodnego dojście do czyszczenia przewodów, wymianę pokrycia dachowego, wymianę istniejących i uzupełnienie usuniętych rynien i rur spustowych w celu zapewnienia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku, uzupełnienie ubytków cegieł w ścianach konstrukcyjnych, usunięcie odspojonych tynków na elewacjach i uzupełnienie nowym tynkiem, oczyszczenie i odtworzenie powłok ochronnych na stalowej konstrukcji nośnej płyty balkonowej w celu zabezpieczenia przed postępującą korozją oraz zmianę, po udrożnieniu przewodów, podłączeń urządzeń w mieszkaniach według wskazań osoby pełniącej funkcję kierownika budowy. Nałożenie grzywny przez organ egzekucyjny ma zmobilizować zobowiązanego do wykonania obowiązku jeszcze przed upływem terminu uiszczenia grzywny oraz zapobiec konieczności wykonania zastępczego zobowiązania. Organ egzekucyjny określając termin uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożony wykonaniem zastępczym, powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie realnie możliwa. W ocenie Sądu, wyznaczony w niniejszej sprawie termin 14-dniowy nie spełnia tego wymogu, tym bardziej, iż został on wyznaczony w okresie zimowym, w styczniu, kiedy prowadzenie szeregu prac budowlanych może być z uwagi na warunki atmosferyczne utrudnione. Realizacja obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym wymaga dokonania szeregu czynności związanych z remontem obiektu o znacznym zakresie. Uwzględniając rozmiar koniecznych prac, organ nakładający zobowiązanie wyznaczył w decyzji na jego realizację okres 6-miesięczny. Organ egzekucyjny wyznaczając terminy przewidziane w art. 122 § 2 ustawy, nie ma oczywiście obowiązku stosowania tego terminu, który był terminem dobrowolnego wykonania obowiązku i nie został przez zobowiązanych zachowany. Niemniej jednak, organ ten nie może wyznaczać terminu realizacji obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym bez uwzględnienia okoliczności sprawy, w tym czasu niezbędnego na wykonanie egzekwowanego zobowiązania. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci swój charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku, lecz staje się w istocie karą za brak realizacji zobowiązania. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, w jakim terminie wykonanie obowiązku będzie realnie możliwe i wyznaczyć termin dostosowany do okoliczności sprawy. Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, iż w decyzji nie określono, w jakiej wysokości nałożono grzywnę na każdego z zobowiązanych. Art. 121 § 2 ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Przepisy ustawy nie regulują, w jaki sposób winna być nałożona grzywna w przypadku wielości zobowiązanych. Organ nadzoru budowlanego wydaje w trybie art. 66 Prawa budowlanego decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli, nie kierując się przy tym wielkością udziałów we współwłasności. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą bowiem do sfery spraw administracyjnych, i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Na marginesie wskazać należy, iż rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu rozpoznawczym, jak i prowadzenie egzekucji nałożonego obowiązku nie jest uzależnione od tego, czy toczy się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności, zatem wszczęcie takiego postępowania w niniejszym przypadku nie stało na przeszkodzie wydaniu przez organy postanowienia o wymierzeniu grzywny. Organ winien prowadzić egzekucję wobec każdej ze współzobowiązanych osób w tytule wykonawczym, natomiast kwestię ich wzajemnych rozliczeń w związku z wykonaniem przez jedną lub część z nich nałożonego obowiązku regulują właściwe przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy dotyczące współwłasności. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. II SA/Wr 640/07 LEX nr 487244) W zaskarżonym postanowieniu brak jest sprecyzowania sposobu wymierzenia grzywny. Organ egzekucyjny wymierzając grzywnę współwłaścicielom nie kieruje się wysokością udziałów we współwłasności, bowiem żaden przepis nie wprowadza w postępowaniu administracyjnym takiej reguły. W ocenie Sądu, brak jest także podstawy do nałożenia obowiązku zapłaty grzywny solidarnie. Nałożona w postępowaniu administracyjnym grzywna nie ma charakteru zobowiązania cywilnego. Nie można jej traktować jako zobowiązania dotyczącego wspólnego mienia, o którym jest mowa w art. 370 k.c. Solidarnego charakteru zobowiązania nie można natomiast domniemywać, lecz winien on wynikać z ustawy. (art. 369 k.c.) Grzywna nie powinna być też nałożona na wszystkich zobowiązanych w jednej wysokości na zasadzie odpowiedzialności in solidum, tak by każdy ze zobowiązanych odpowiadał za całość świadczenia, a zaspokojenia przez jednego z obowiązanych umarzało dług pozostałych, mimo braku solidarności zobowiązania. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż odpowiedzialność in solidum zachodzi w przypadku, gdy wierzytelność o to samo – jedno świadczenie przysługuje od różnych osób z różnych tytułów prawnych. W ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie należy rozstrzygnąć, opowiadając się za koniecznością wymierzenia przez organ grzywny na każdego z zobowiązanych oddzielnie, w określonej przez organ wysokości. Za takim rozwiązaniem przemawia charakter i cel nakładanej grzywny. Grzywna ta jest obciążeniem pieniężnym mającym zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W przypadku wielości takich podmiotów, każdy z nich jest w relacji z organem egzekucyjnym w pełnym zakresie zobowiązany do realizacji obowiązku. Na każdego z nich organ może zatem nałożyć grzywnę w pełnej wysokości. Co więcej, wysokość grzywny w stosunku do poszczególnych zobowiązanych może być różna. Określać wysokość grzywny i kierując się zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego, organ uwzględnia bowiem m.in. wolę realizacji obowiązku przez zobowiązanego i przyczyny niewykonania tego obowiązku, które mogą kształtować się odmiennie w przypadku poszczególnych osób. Wskazać należy, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy problem ten nie będzie już przedmiotem rozstrzygania organu, bowiem w związku z utratą przez skarżącego prawa własności przedmiotowego budynku i nabyciem jego udziału przez drugiego współwłaściciela, doszło do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego, o jakim jest mowa w art. 28a ustawy. Zastosowanie środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wymierzenie grzywny nastąpi zatem jedynie wobec aktualnego jednego właściciela budynku. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone i wadliwe postanowienia nie mogą być wykonane.