II SA/Gd 1340/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 27 lutego 2001 r. Nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 27 lutego 2001 r., którą na podstawie art 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) odmówiono K. M. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w dniu 21.12.2000r. Pani M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 15.01.2001r. złożyła wniosek do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego i o zaliczenie w tym celu do okresu uprawniającego do zasiłku okresu zatrudnienia w Państwowym Przedszkolu nr [...] od 01.04.1971 r. do 30.01.1972r., na dowód czego przedłożyła zeznania świadków: K. K oraz W. B. Świadkowie ci zeznają że w okresie od 01 kwietnia 1971r. do 31 stycznia 1972r. pracowała w w/w zakładzie pracy, jako woźna oddziałowa w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca miała charakter zastępstwa, a Pani M. była z jej tytułu ubezpieczona. Świadkowie ci mogą ich zdaniem, potwierdzić ten okres zatrudnienia strony, gdyż razem z nią pracowali w przedmiotowym okresie w tym zakładzie pracy. Urząd Gminy i Miasta pismem z dnia 21.08.1998r. poinformował, że nie posiada dokumentów stwierdzających zatrudnienie P. M w Przedszkolu nr [...]z lat 1971-1972 z powodu ich zagubienia . Na podstawie przedłożonych przez stronę dowodów w sprawie zaliczono Pani M do okresu uprawniającego do zasiłku następujące okresy zatrudnienia: 1/ pracy na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych w zakładzie K. K. " A" [...] od 12.02.l968r. do 11.02.1971r., 2/ w [...] od 13. 03. 1979r. do 31. 08. 1982r., 3/ w Państwowym Przedszkolu nr [...] od 01.09.1982r. do 31.l0.1984r. 4/ w przedsiębiorstwie " [...] " Sekcja Nieruchomości od 02.11.1984r. do 20.12.2000 r., w tym cały ten okres zatrudnienia, jako okres pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze . Organ I instancji uznał, że wnioskowanego przez stronę okresu zatrudnienia udowadnianego zeznaniami świadków nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Następnie organ odwoławczy podał, że art.75 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art.77 § 1 k. p. a. określa, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Organ II instancji stwierdził, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dowodowym, czyli opartym o zasadę, że ten kto wywodzi skutki prawne z danego twierdzenia obowiązany jest to twierdzenie udowodnić. W tym przypadku oznacza to, że skoro Pani M. twierdzi, iż posiada dodatkowo okres zatrudnienia w Państwowym Przedszkolu nr [...] od 01.04.197 lr. do 30.01.1972 r. dający jej w sumie z pozostałym okresem zatrudnienia okres uprawniający do zasiłku w wymiarze ponad 25 lat powinna to należycie udowodnić . Art.80 k. p. a. wymaga, aby organ administracji publicznej ocenia! na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowód z zeznań świadków jest najsłabszym z rodzajów dowodu. Fakty nimi poświadczane mogą być uznane tylko wówczas, gdy zeznania nie budzą istotnych wątpliwości, także w świetle innych dostępnych w sprawie dowodów. Zeznania świadków wymagają więc w miarę możliwości weryfikacji przy pomocy innych środków dowodowych, tj. dokonania oceny ich wiarygodności poprzez pryzmat innych dowodów takich np. jak: zapisy w legitymacji ubezpieczeniowej, zapisy w kwestionariuszach osobowych składanych do następnych zakładów pracy, adnotacje w dowodzie osobistym o okresie zatrudnienia itp. Dostępnymi w sprawie dowodami weryfikującymi zeznanie strony oraz zeznania świadków są: kwestionariusz osobowy oraz życiorys Pani M., oba sporządzone przez nią samą w związku ze staraniem o zatrudnienie od 13.03.1979 r. w [...] . W przedmiotowym kwestionariuszu osobowym pisanym w 1979r. w rubryce " Przebieg pracy zawodowej " strona nie podaje żadnego okresu zatrudnienia. Natomiast we wspomnianym życiorysie sporządzonym również w 1979r. stwierdza, iż "W roku 1970 wyszłam za mąż, mając dwoje małych dzieci, poświęciłam im wychowanie, do dnia dzisiejszego nigdzie nie pracowałam ". Oznacza to, iż wbrew twierdzeniu Pani M. niczego ona nie pomyliła. Faktycznie rok 1970 miał dla niej szczególne znaczenie, gdyż wyszła wówczas za mąż, co zaznacza wyraźnie w życiorysie. Niczego to jednak nie zmienia, ponieważ jednocześnie wyraźnie zaznacza, iż " do dnia dzisiejszego nigdzie nie pracowałam ". Jako nie mającą żadnych podstaw dowodowych należy odrzucić tezę, że P M. myliła się tak dalece, iż w obu tych dokumentach nie podała żadnego zatrudnienia / a w życiorysie wprost je zanegowała / pomimo, że pracowała w Państwowym Przedszkolu nr [...] od 01.04.1971 r. do 30.01.1972 r. W ocenie organu II instancji zweryfikowany wyżej wymienionymi dowodami dowód z zeznań świadków nie pozwala w całości uznać tych ostatnich za wiarygodne. Oznacza to jednocześnie, że należy odmówić stronie uznania, jako okresu zatrudnienia wnioskowanego przez nią okresu pracy w Państwowym Przedszkolu nr [...] od 01.04.1971 r. do 30. 01. 1972 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż strona nie wykazała dowodowo posiadania okresu uprawniającego do zasiłku w wymiarze określonym w art.37j ust.l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, aby nabyć prawo do zasiłku przedemerytalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. podała, że podejmując pracę w [...] nie podała w kwestionariuszu wcześniejszych okresów zatrudnienia, gdyż nie posiadała wówczas żadnych dokumentów potwierdzających to zatrudnienie, bowiem w czasie przeprowadzek zgubiła wiele dokumentów dotyczących jej zatrudnienia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Treść niniejszego przepisu jest wyrazem przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady równej mocy środków dowodowych. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym nie istnieją żadne ograniczenia co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Należy zwrócić uwagę, że nawet zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych, wynikająca z art. 76 § 1 k.p.a., nie jest bezwzględna, gdyż domniemanie zgodności z prawdą takiego dokumentu może zostać obalone, co wynika z treści art. 76 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej oceniając materiał dowodowy zgromadzony podczas postępowania, kieruje się zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny dokonanej oceny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wbrew zasadzie równej mocy środków dowodowych dokonał wartościowania dowodów, uznając, że dowód z zeznań świadków jest najsłabszym z rodzajów dowodu. Przyjęcie takiego założenia doprowadziło w konsekwencji do naruszenia norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, co jednocześnie stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Ocena zeznań świadków z pozycji dowodu o słabszej mocy dowodowej nie stanowi swobodnej, lecz już dowolną ocenę dowodów, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. Należy mieć na względzie, że zeznania świadków nie zawsze muszą znaleźć potwierdzenie w dokumentach, co nie czyni zasadnym odmowy im mocy dowodowej jedynie z tego względu. Gdyby bowiem wszystkie fakty wynikały z nie budzących wątpliwości dokumentów to wówczas zbędne byłoby przeprowadzanie dowodów osobowych. Z samego faktu, że skarżąca podejmując zatrudnienie w [...] tak w kwestionariuszu osobowym jak i w życiorysie nie wspomniała o wcześniejszym zatrudnieniu nie oznacza jeszcze, że przedstawieni przez nią świadkowie są niewiarygodni. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie mogły dokonać prawidłowej oceny zeznań świadków co najmniej bez wezwania ich do złożenia zeznań osobiście w trybie art. 50 § 1 k.p.a. Dopiero pełne, wyczerpujące zeznania świadków mogą stanowić prawidłowy materiał dowodowy podlegający ocenie wraz z innymi dowodami. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zatrudnienia ponownie rozpatrując sprawę wezwie skarżącą do wskazania kręgu świadków na potwierdzenie okresu zatrudnieni a w Przedszkolu [...], a następnie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwie tych świadków do złożenia zeznań osobiście. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na prawidłową ocenę dowodów i wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. l lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.