II SA/Gd 135/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: NSA Krzysztof Ziółkowski WSA Janina Guść Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2000r. Nr 2044/99 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. i S. F. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 lipca 1999r. nr , po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na podziale geodezyjnym działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] położonych w W. przy ul. [...] w celu wydzielenia drogi dojazdowej do wewnętrznego traktu działek. W wyniku kontroli powyższej decyzji zainicjowanej odwołaniami wniesionymi między innymi przez skarżących – A. i S. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2000r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w związku z wejściem w życie przepisu art. 1 pkt 33c ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. nr 6, poz. 70), wprowadzającego zmianę przepisu art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), począwszy od dnia 15 lutego 2000r. wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne w przypadku, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają zasad podziału, odbywać się powinno w oparciu o koncepcję zagospodarowania nieruchomości. Dotychczas w opisanych okolicznościach faktycznych warunki podziału ustalano w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji stwierdził, iż ze względu na fakt, iż zmiana treści powołanego przepisu nastąpiła w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, w chwili orzekania w II instancji brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. . Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący – A. i S. F. Skarżący podnieśli, iż uchylenie decyzji z dnia 7 grudnia 2000r. uznają za słuszne i zadowalające, aczkolwiek nie zgadzają się na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Podtrzymali swoje wielokrotnie uprzednio wyrażane stanowisko, iż wytyczenie przedmiotowej drogi jest zbędne i nastąpiłoby w sposób nieuzasadniony kosztem ich jako właścicieli. W ocenie skarżących planowanemu podziałowi ich działek nie przyświeca realizacja jakiekolwiek celu publicznego, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Dla dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy w niniejszej sprawie ustalić w sposób precyzyjny stan prawny obowiązujący w chwili orzekania przez organy administracji obu instancji. W dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, 741 ze zm.), jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierały szczegółowych zasad podziału nieruchomości warunki podziału ustalano w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, dla wydzielenia drogi dojazdowej do wewnętrznego traktu działek położonych przy ul. [...] w W., konieczne było wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającej warunki podziału. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej inwestycji działał zatem w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa. W dniu 15 lutego 2000r. weszła w życie nowelizacja art. 93 ust. 6 powołanej ustawy, wprowadzona art. 1 pkt 33c ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. nr 6, poz. 70). Art. 93 ust. 6 powołanej ustawy, w brzmieniu ustalonym po nowelizacji stanowił, że jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może żądać od osoby, która składa wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości, określającej linie rozgraniczające układy komunikacyjne oraz rodzaje zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. Zatem w dacie orzekania przez organ II instancji, wskutek zmian legislacyjnych, podział nieruchomości w zakresie wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie wymagał już ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. . Art. 105 §1 k.p.a. nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W świetle utrwalonego orzecznictwa oraz poglądów doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 476 i nast.; Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, s. 134 i nast.). W wyroku z dnia 24 marca 2003r., III SA 2225/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "(...) Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu". Sąd orzekający w pełni podzielając przywołane wyżej stanowiska doktryny i orzecznictwa przyczyny bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie upatruje w uchyleniu przez ustawodawcę podstawy prawnej do działania organów administracji publicznej. W toku bowiem postępowania międzyinstancyjnego nastąpiła zmiana obowiązującego stanu prawnego, albowiem spośród przesłanek dokonania podziału nieruchomości pod drogę publiczną wyeliminowano uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. . Skoro postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji toczyło się, to obowiązkiem organu orzekającego było zakończenia postępowania przez jego umorzenie, gdyż odpadła podstawa do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie mógł uzasadniać skierowania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem brak było w ogóle przedmiotu postępowania. W zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych organ II instancji, w myśl dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. powinien był uchylając zaskarżoną decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej o charakterze kasatoryjnym polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie . Art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygania istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W tym też kierunku powinien był procedować organ II instancji. W ocenie Sądu, wobec tego, iż w zaskarżonej decyzji uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, stwierdzić należy, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania w zakresie swych skutków materialnoprawnych. Decyzja kasacyjna skutków takich nie wywiera, powodując jedynie konieczność rozpatrzenia sprawy ponownie przez organy administracji. Nie stanowi to tego rodzaju wykonalności, której dotyczy przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na ich wniosek na podstawie art. 200 i 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.