II SA/Gd 135/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i Z. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia ugody w sprawie wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wójt Gminy decyzją dnia 26 października 2005 r., na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką z tytułu wybudowania sieci kanalizacyjnej w miejscowości R. gmina K. w wysokości 583 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 385 m², położonej w miejscowości R., stanowiącej własność Z. i D. F., W uzasadnieniu podano, że w 2005 r. zakończono w miejscowości R. budowę gminnej sieci kanalizacyjnej wraz z wybudowaniem studzienek kanalizacyjnych na poszczególnych nieruchomościach, w tym nieruchomości należącej do Z. i D. F.. Wobec powyższego zastosowano przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do przepisu art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W dniu 5 kwietnia 2000 r. Rada gminy K. uchwałą nr [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości Z. i D. F. z tytułu wybudowania przedmiotowych urządzeń wzrosła o kwotę 1.944,00 z , zatem opłata adiacencka wyniosła 583 zł. Organ wyjaśnił ponadto, iż Z. i D. F. nie partycypowali w kosztach budowy gminnej kanalizacji sanitarnej, a zatem nie było podstaw do zastosowania odliczeń z tego tytułu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i D. F. wnosząc zastrzeżenia co do prawidłowości naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie odwołujących się operat szacunkowy sporządzono z naruszeniem wymogów przewidzianych w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wycena należącej do nich działki została oparta na porównaniu z działkami nr [...] bez uwzględnienia, iż kompleks działek nr [...] (w tym działka nr [...]) znajduje się na terenie zagrożonym powodzią i wymaga budowy niezbędnych zabezpieczeń od strony Z. P. i od łąk leżących na zachód od R. oraz, że powierzchnia poszczególnych działek o nr [...] nie przekracza 385 m 2 a ich szerokość wynosi zaledwie 10 m -13 m, co w świetle przepisów prawa budowlanego ogranicza możliwości ich zabudowy i w konsekwencji zmniejsza ich cenę. Podnosząc powyższe argumenty odwołujący uznali, ustalona przez organ pierwszej instancji opłata adiacencka powinna zostać obniżona. Na rozprawie administracyjnej w dniu 24 stycznia 2006 r. strony wyraziły zgodę na obniżenie opłaty adiacenckiej o 10 %. Opłatę adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], o powierzchni 385 m 2, położonej w R., należącej do D. i Z. F. ustalono na kwotę 524,70 zł. Na rozprawie zawarta została ugoda administracyjna co do ustalenia wysokości obciążającej skarżących opłaty adjacenckiej na powyższą kwotę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r., na podstawie art. 114 § 1, 118 § 1 oraz art. 121 k.p.a. oraz art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zatwierdziło zawartą w dniu 24 stycznia 2006 r. ugodę administracyjną między Wójtem Gminy a Z. F. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli Z. i D. F. żądając jego uchylenia, unieważnienia decyzji Wójta Gminy z dnia 26 października 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczącej działki nr [...] w R. oraz zobowiązania Wójta Gminy do ponownego zlecenia sporządzenia właściwego operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...] i wydania w oparciu o nowe ustalenia właściwej decyzji dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej dla działki nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż skarżący w treści odwołania wyraźnie wnosili o odpowiednie skorygowanie wysokości opłaty adiacenckiej w decyzji Wójta Gminy oraz nieprawidłowo ustalonej w operacie szacunkowym wartości ich działki nr [...] stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżących ustalenia zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są zgodne z wyrażoną przez nich wolą zawarcia ugody administracyjnej. W operacie szacunkowy nie uwzględniono bowiem korekty współczynnika korygującego średnią cenę transakcyjną z wartości 1,10 na 1,00 w wyniku czego ustalona w tym operacie dotychczasową wartość działki nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, musiałaby ulec korekcie i dopiero z porównania ich nowej wartości mogłaby być wyprowadzona różnica stanowiąca podstawę do określenia wysokości właściwej opłaty adiacenckiej, tak jak to przewidują przepisy art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie jak ustalono w drodze przedmiotowego postanowienia z pominięciem zasad zawartych w wymienionej ustawie. Ugoda zatwierdzona zaskarżonym postanowieniem nie stwarzałaby również, w opinii strony, podstaw do prawidłowego ustalania w przyszłości przez Urząd Gminy nowych opłat adiacenckich, gdyż bazą dla ich ustalenia w dalszym ciągu byłyby nieprawidłowo ustalona w operacie wartości działki nr [...]. A zatem ustalona przez SKO wartość działki nr [...] nie ma oparcia w operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i zmiany zaskarżonego postanowienia, bowiem organ prawidłowo zastosował przepisy art. 114 i 115 k.p.a. Skarżący oraz pełnomocnik Burmistrza wyrazili wolę zawarcia ugody administracyjnej o określonej treści, następnie ugodę odczytano i podpisano. Przedmiotem rozstrzygnięcia była wysokość opłaty adiacenckiej i tylko ta kwestia mogła być przedmiotem ugody. Organ wyjaśnił, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, by w drodze ugody ustalać treść operatu. Ponadto podkreślono, iż obawy skarżącego, iż operat, który jego zdaniem jest nieprawidłowy, będzie stanowił podstawę do ustalenia jakichkolwiek innych opłat, są nieuzasadnione. Przedmiotowy operat został sporządzony jedynie dla oszacowania wzrostu wartości rynkowej prawa własności działek gruntowych po ich uzbrojeniu w sieć instalacji kanalizacji sanitarnej i nie może zostać wykorzystany do innych celów. Z tego samego powodu, organ wyjaśnił, nie można powoływać się na operaty szacunkowe dotyczące działek sąsiednich, które zostały sporządzone dla innych celów niż wymieniony wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie podlegała uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący zarzucili organowi, iż ten nie wywiązał się z ustaleń zawartych w ugodzie, albowiem nie dokonał korekty wysokości opłaty adiacenckiej określonej w operacie szacunkowym sporządzonym z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym nr [...], o powierzchni 385 m 2, położonej w R., należącej do D. i Z. F.. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 114 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Organ administracji publicznej odracza wówczas wydanie decyzji i wyznacza stronom termin do zawarcia ugody, jeżeli złożą one zgodne oświadczenie o zamiarze jej zawarcia (art. 116 k.p.a.). Ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie (art. 115 k.p.a.). Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody. Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 § 1 i § 2). Następnie ugoda zostaje zatwierdzona przez organ w drodze postanowienia (art. 118 § 1 k.p.a.). Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 121 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż organ drugiej instancji rzetelnie i zgodnie z przepisami prawa przeprowadził rozprawę administracyjną, a następnie pośredniczył w zawarciu ugody między Wójtem Gminy a Z. F. w dniu 24 stycznia 2006 r. Jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia 24 stycznia 2006 r., a także z treści samej ugody obie strony wyraziły zgodę na obniżenie o 10% opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym nr [...], o powierzchni 385 m 2, położonej w R., należącej do D. i Z. F.. Ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 524, 70 zł. Odnosząc się natomiast do podniesionych w treści skargi zarzutów D. i Z. F. trzeba wskazać, iż przedmiotem ugody jest sprawa z zakresu administracji publicznej, która powinna określać czego konkretnie dotyczy, np. lokalizacji budynku lub budowli, przebiegu drogi, wysokości opłaty adiacenckiej itp. Treścią natomiast ugody są konkretne uprawnienia lub obowiązki uzyskane przez strony lub jedną ze stron. Są to tzw. materialne elementy ugody (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 663), zbliżone w swej istocie do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Jak podkreśla W. Dawidowicz, owo rozstrzygnięcie stanowi "rdzeń decyzji", z tego też względu, musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102). Uwagi te w całej rozciągłości mają zastosowanie w odniesieniu do treści niniejszej ugody. Z kolei wzmianka o odczytaniu i przyjęciu ugody to dowód braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do treści ugody ze strony uczestników postępowania, albo - innymi słowy - akceptacja przez nich tej treści. Jak zaznaczono wyżej, brak takiej akceptacji, a co za tym idzie - odmowa złożenia pod ugodą podpisu którejkolwiek strony postępowania, skutkuje załatwieniem sprawy w formie decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W niniejszej sprawie przedmiotem ugody było ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. A zatem ustalenie określonego obowiązku, do wykonania którego zostali zobowiązani właściciele działki nr [...] w R.. Do określenia tegoż obowiązku organ wykorzystał materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie. Częścią materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do określenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy. W toku postępowania, po przeanalizowaniu przez organ zarzutów strony postępowania, co do wadliwości operatu szacunkowego, stwierdzono, iż rzeczywiście operat ten nie uwzględnił specyfiki położenia i kształtu nieruchomości D. i Z. F.. Dlatego też strony postępowania na rozprawie administracyjnej ustaliły nową wysokość opłaty adiacenckiej. Wskazać należy, iż operat szacunkowy jest dowodem, który może stanowić podstawę do wyznaczenia opłaty adiacenckiej. Organy nie są jednakże związane treścią tego dowodu. Mają one bowiem obowiązek przeprowadzenia samodzielnej oceny materiału dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Należy także podkreślić, iż zarzut skarżących, dotyczący ponownego wykorzystania wadliwego operatu do naliczenia innych opłat obciążających nieruchomość nr [...] w R. jest niezasadny. Dla określenia nowej opłaty, z jakiegokolwiek tytułu, organ ma obowiązek sporządzenia nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, bowiem operat taki musi być aktualny i uwzględniać zmiany wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień wydania decyzji o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej (por. art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz.U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, iż przedmiotem ugody było określenie wysokości opłaty adiacenckiej. Przedmiot ugody pokrywa się w tym przypadku z przedmiotem decyzji, która wydana zostałby, gdyby nie doszło do zawarcia ugody. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż treścią ugody nie mogła być zmiana operatu szacunkowego, który stanowi jedynie dowód w sprawie i nie jest wiążący dla organów ustalających wysokość opłaty adiacenckiej. Treścią decyzji, jak i ugody mogą być jedynie prawa i obowiązki strony. W niniejszej sprawie treścią ugody było określenie obowiązku dla D. i Z. F. polegającego na uiszczeniu przez nich opłaty adiacenckiej. Treścią decyzji nie jest natomiast nigdy kwestia sprostowania treści wadliwego dowodu, takiego jak np. operat szacunkowy, ponieważ takiej możliwości nie przewidują przepisy. Wyjaśnić też należy, iż każdy operat szacunkowy jest niejako "przypisany" do danej sprawy i nie może zostać wykorzystany do obliczenia wysokości innej opłaty, nawet jeśli jest prawidłowo sporządzony. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.