II SA/Gd 135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 9 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 czerwca 2011 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącego B.O. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz - decyzją z 15 czerwca 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej naliczanej wskutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił skarżącemu B. O. opłatę adiacencką w wysokości 9.230,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym U. o powierzchni 0,5700 ha, stanowiącej po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wskutek podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza z 20 stycznia 2009 r. Organ wskazał także, że opłatę należy wnieść w terminie 14 dni od momentu, gdy decyzja stanie się ostateczna. W przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie, należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. 0,1736 ha, nr [...] o pow. 0,1432 ha, nr [...] o pow. 0,1950 ha i nr [...] o pow. 0,0582 ha, zatwierdzony został decyzją Burmistrza z 20 stycznia 2009 r. W wyniku podziału nieruchomości, jej wartość wzrosła z kwoty 48.507,00 zł przed podziałem, do kwoty 110.043,00 zł po podziale. Wartość ta została ustalona w operacie szacunkowym nr [...] z 11 kwietnia 2011 r., wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. Uchwałą z 14 czerwca 2008 r. Rady Miejska ustaliła wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej naliczanej wskutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na 15 %. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, iż wykonany przez rzeczoznawcę A. C. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec braku stanowiska i nieuwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Uzasadniając odwołanie skarżący podniósł, że operat szacunkowy ma szczególną wartość dowodową wpływającą w istotny sposób na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, co nie może jednak oznaczać, że dla organu ma charakter wiążący. Organ nie może powoływać się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz jest zobowiązany do sprawdzenia czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z 14 marca 2011 r. wyraźnie wskazało, iż zarzuty skarżącego - podniesione w odwołaniu od pierwotnej decyzji, zasługują na uwzględnienie. Burmistrz ponownie rozpoznając sprawę winien zatem przede wszystkim wyjaśnić kwestie dotyczące wydzielenia działki nr [...] na drogę wewnętrzną, niekorzystnego położenia przedmiotowych nieruchomości zarówno przed jak i po podziale, braku dostępu nowo powstałych działek do drogi publicznej i konieczności ustanowienia służebności drogi koniecznej, a także kwestię braku uzbrojenia terenu w podstawową infrastrukturę. Pomimo wskazania i wytycznych Kolegium, w decyzji z 15 czerwca 2011 r. brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przedstawianych kwestii. Skarżacy zarzucił nadto, że w operacie sporządzonym na dzień 11 kwietnia 2011 r. poza przyjętym czasookresem do badania cen transakcyjnych nie dokonano żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń. Wątpliwości, poza zgłaszanymi do poprzedniego operatu, budzi rozpiętość różnicy w zmianie cen w stosunku do opracowania wykonanego na dzień 26 października 2009 roku. Wartość nieruchomości przed podziałem uległa obniżeniu o kwotę 17.100 zł, natomiast po podziale o wartość 585 zł. Skoro, jak wynika z operatu, nie zaszła żadna zmiana w stanie nieruchomości pomiędzy pierwszym, a drugim operatem, w tym samym stosunku winny ulec obniżeniu ceny nieruchomości przed jak i po podziale. Skarżący stwierdził również, że wobec braku przymiotu ostateczności uchylonej decyzji z 15 lipca 2010r., dokonując ponownego oszacowania nieruchomości biegły winien ustalać ceny obowiązujące na dzień jej wydania, nie na dzień rozpoznania sprawy ponownie rozpoznawanej w wyniku uchylenia pierwotnej decyzji. Zarówno pierwszy jak i drugi operat nie wskazują, czy do porównania przyjęte zostały nieruchomości spełniające takie same kryteria. Wykazane w operatach nieruchomości położone są w miejscach dużo bardziej atrakcyjnych, aniżeli stanowiące przedmiot niniejszego postępowania. Burmistrz nie posiada uprawnień do umieszczania w osnowie decyzji władczej dyspozycji określającej termin płatności oraz klauzule zabezpieczające w przypadku uchybienia terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - dalej zwane w skrócie "SKO", decyzją z 9 stycznia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że operat szacunkowy jest wiarygodny i czytelny. Dokonując wyboru obiektów porównawczych, na podstawie których określono wartość przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wziął pod uwagę ich porównywalne, w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, przeznaczenie, położenie oraz wielkość. Operat zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem miejsca położenia, sąsiedztwa i stanu jego zagospodarowania, infrastruktury i występujących ograniczeń według stanu przed i po podziale w tym dojazdu, który umożliwia wydzielenie pod drogę wewnętrzną działki nr [...] i ustanowioną na działce nr [...] służebność drogi koniecznej. Szacując wartość nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy S. w okresie od 1 stycznia 2010 do 31 marca 2011 r. W przedmiotowym okresie, na terenie badanego rynku odnotowano 10 transakcji dla nieruchomości o powierzchni powyżej 5000 m2 oraz 22 transakcje dla nieruchomości o powierzchni do 5000 m2. Zestawienie przedmiotowych transakcji zostało przedstawione w załączniku nr 1 i 2 do operatu. Szacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przyjęte przez rzeczoznawcę cechy rynkowe to położenie na rynku lokalnym (45%), powierzchnia porównywanych działek (25%), ich sąsiedztwo (10%) oraz infrastruktura techniczna (20%). Wyceniając wartość działki przed podziałem rzeczoznawca przyjął do porównania trzy nieruchomości: działkę położoną w G. o powierzchni 8736 m2, której cena za m2 wynosiła 11,30 zł, działkę położoną w K. o powierzchni 5325 m2, której cena za m2 wynosiła 18,78 zł i działkę położoną w P. o powierzchni 8.600 m2, której cena za m2 wynosiła 2,92 zł. W tym porównaniu wartość rynkowa działki nr [...] o powierzchni 5.700 m została wyceniona na 8,51 zł za m2. Wyceniając wartość działek po podziale rzeczoznawca przyjął do porównania również trzy nieruchomości: działkę położoną w U. o powierzchni 700 m2, której cena za m2 wynosiła 17,86 zł, działkę położoną w S. o powierzchni 2878 m2, której cena za m2 wynosiła 33,01 zł i działkę położoną w S. o powierzchni 2018 m2, której cena za m2 wynosiła 26,25 zł. W tym porównaniu wartość rynkowa działek nr [...], [...] i [...] została wyceniona na 20,34 zł za m2. Wartość działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną ustalona została na zasadach określonych przepisami art. § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość działki gruntu nr [...] została dodatkowo obniżona o 20% z uwagi na jej obciążenie służebnością drogi koniecznej. Wartość działek po podziale została ustalona na kwotę 110.043 zł, a zatem różnica wartości działek przed i po podziale wyniosła 61536 zł. 15% opłaty adiacenckiej wynosi zatem 9230,40 zł. Kolegium wyjaśniło nadto, że podniesionych w odwołaniu zarzutów nie mogło uwzględnić, ponieważ zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, przy czym w przedmiotowej sprawie jest to dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nie decyzji uchylonej przez Kolegium w sprawie nr [...]. Kontynuując, SKO stwierdziło, że analizując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie doszło do wniosku, że nie jest trafny zarzut pominięcia gorszego położenia i braku infrastruktury wycenianych działek. Szacując wartość przedmiotowych działek gruntu rzeczoznawca uwzględnił te cechy rynkowe przypisując im najniższe z możliwych wartości, a mianowicie słabe położenie działek oraz brak infrastruktury technicznej. Kolegium podkreśliło przy tym, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Oceny operatu szacunkowego dokonało zatem pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takich braków Kolegium nie stwierdziło. Reasumując SKO uznało, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...] po jej podziale. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem warunki umożliwiające wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] w następstwie jej podziału. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący B. O. zarzucił decyzji SKO naruszenie: 1) art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w kwietniu 2011 r., stanowiący podstawowy i obligatoryjny dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości bez jego wszechstronnej oceny, a także przyjęcie, że nieuiszczenie ustalonej opłaty we wskazanym terminie powoduje jej zabezpieczenie poprzez ustanowienie hipoteki; 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi B. O. stwierdził, że ustalając wartość rynkową działki nr [...] (przed podziałem) biegły wykorzystał 10 odnotowanych transakcji sprzedaży gruntów na cele zabudowy mieszkalnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działek. Jak wynika z operatu pod uwagę wzięto 10 transakcji z okresu od 1 stycznia 2010 do 31 marca 2011 r. (strona 7 operatu), podczas gdy porównanie przedmiotowej działki odniesione zostało jedynie do trzech, oznaczonych literami A, B i C (strona 8 i następne operatu). Dwie z przyjętych do porównania działek w znacznym stopniu różnią się powierzchnią, a ponadto brak jest określenia ich stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania, uzbrojenia oraz innych cech wpływających na wartość. Przy szacowaniu wartości działek nr [...], [...], [...] i [...] wykorzystane zostały 22 odnotowane transakcje sprzedaży, które, według operatu, wzięto pod uwagę przy zastosowanej metodzie porównania parami (strona 12 operatu), podczas gdy faktyczne porównanie odnosi się do trzech działek (strona 13 i następne operatu). Również w tym przypadku występują różnice w zakresie powierzchni porównywanych działek, a także brak jest szczegółowego ich określenia niezbędnego dla uznania, że przedmiotowe działki spełniają przesłanki niezbędne dla uznania ich za nieruchomości podobne do szacowanych. Zarówno w jednym jak i drugim przypadku brak jest możliwości zidentyfikowania działek stanowiących podstawę szacowania metodą porównania parami. Operat nie zawiera opisu stanu nieruchomości porównywanych, uwzględniającego ich stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Pominięto zostały okoliczności usytuowania działki [...] (przed podziałem) w pobliżu cmentarza i zakładu utylizacyjnego. Operat przyjmuje za istotną okoliczność przeznaczenia wskazanych działek na cele zabudowy mieszkalnej, nie uwzględniając, że działki stanowią grunty rolne. Brak jest uzasadnienia wskazującego na podstawy przyjęcia do porównania wskazanych w operacie nieruchomości. Biegły nie wskazał, co zadecydowało o jego wyborze. Skarżący podkreślił, że przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Operat powinien wprost wykazywać, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie w wyniku dokonanego podziału. Podział nieruchomości może powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego podziału, lecz musi zostać udowodniony po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania, podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, po jego wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i dodatkowo stwierdziło, że w toku prowadzonego postępowania skarżący nie przedstawił dowodu z innego operatu, mogącego zniweczyć moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2). Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (ust. 3). Z powyższego wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej pojawia się w przypadku spełnienia następujących przesłanek: istnienia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (bądź prawomocnego orzeczenia o podziale) oraz ustalenia wysokości stawki w uchwale rady gminy. Ponadto nie może upłynąć 3 letni termin do ustalenia opłaty - liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. W tym miejscu zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia decyzji z 20 stycznia 2009 r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości z adnotacją, że decyzja stała się "prawomocna dnia 26 stycznia 2009 r." Pomijając kwestię tego, że chodzi o ostateczność, a nie prawomocność decyzji podziałowej, to stwierdzić należy, że decyzja ta nie mogła stać się ostateczna w dniu 26 stycznia 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 129 § 1 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni, licząc od dnia doręczenia jej stronie. Decyzja nie mogła zatem stać się ostateczna przed upływem terminu do skorzystania przez stronę z prawa do odwołania się od niej. Organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę zgodnie z art. 7 k.p.a. powinny były tę okoliczność wyjaśnić, gdyż wskazana powyżej norma nakazuje im dokładnie ustalać stan faktyczny sprawy i wszystkie jego okoliczności. Przedmiotowa okoliczność ma przy tym istotne znaczenie dla oceny, czy wskazany w art. 98a ust. 1 u.g.n. termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką został zachowany. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2009 r., sygn. OPK 21/99, opublikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W tym miejscu zauważyć również należy, że błędne jest twierdzenie skarżącego, jakoby wartość wycenianych nieruchomości należało wyceniać na dzień 15 lipca 2010 r. Ze wskazanej powyżej normy prawnej wynika jasno, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Decyzja z 15 lipca 2010 r. - ustalająca opłatę adiacencką, została uchylona przez organ II instancji, czyli przestała istnieć. W przedmiotowej sprawie opłatę określono decyzją z 15 czerwca 2011 r. i to ta data jest wyznacznikiem dla cen analizowanych nieruchomości. Do ustalenia opłaty adiacenckiej niezbędne jest określenie wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej podziału. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Rację mają organy administracji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Błędnie jednak przyjmują, że dowód z operatu nie podlega obowiązkowi krytycznej oceny jego treści, tak jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Należy podzielić pogląd o tym, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego innym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest przy tym również wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m. in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1k.p.a.). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n.. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Wskazany sposób oceniania operatów szacunkowych i wykładni art. 157 u.g.n. przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 481/09. Nie jest to przy tym pogląd odosobniony, gdyż w wyroku z 6 października 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1497/08, Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 u.g.n. w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 505/09; wszystkie wskazane powyżej wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań zarzuty skarżącego dotyczące zarówno obowiązku oceny operatu przez organy administracji, jaki i zarzuty dotyczące jego treści uznać należało za uzasadnione. Z treści operatu sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego znajduje odzwierciedlenie w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanego jako "rozporządzenie". W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył skarżący, przy wycenie działki nr [...] wzięto pod uwagę dziesięć transakcji sprzedaży działek na cele zabudowy mieszkaniowej, natomiast analizę porównawczą przeprowadzono jedynie na podstawie trzech z nich. Nie wyjaśniono jednocześnie, dlaczego akurat te trzy działki z dziesięciu wzięto pod uwagę. Ponadto niezrozumiałe jest, nie wynika to z operatu szacunkowego ani uzasadnień decyzji organów, dlaczego - skoro położenie działki wycenianej określono jako słabe, to do porównania przyjęto dwie działki z określeniem położenia jako dobre. To samo dotyczy różnic w powierzchniach dwóch z trzech działek porównawczych. Należy przy tym podkreślić, że położeniu działki biegły przypisał największe znaczenie, przyjmując, że ta cecha będzie miała 45 % udział, a więc będzie cechą o największej wadze przy wycenie. Z operatu wynika również, że działki o dobrym położeniu są dużo droższe od tej o położeniu słabym. Okoliczności te wymagały wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, które jednak ich nie zbadały. Podobnie rzecz ma się w przypadku wyceny działek nr [...], [...], [...] i [...]. Z dwudziestu dwóch transakcji sprzedaży, do porównania wybrano trzy nieruchomości, bez uzasadnienia, dlaczego wybrano właśnie te trzy, mimo że również tutaj rzeczoznawca działki po podziale uznał za słabo położone, a mimo to do porównania przyjął dwie działki dobrze położone. Tu także widać różnice w powierzchni działek. Kryterium doboru nieruchomości porównywanych przyjęte w operacie pozostaje zatem niejasne. Rzeczoznawca go nie uzasadnił, a organy rozpoznające sprawę go nie zweryfikowały. Ponad powyższe zauważyć należy, że powstała po podziale działka nr [...], jak wskazano w operacie, przeznaczona została pod drogę wewnętrzną. W dacie sporządzania operatu szacunkowego oraz w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, § 36 rozporządzenia stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6). Wskazany powyżej przepis zmienił swą treść z dniem 26 sierpnia 2011 r., to jest przed dniem wydania w niniejszej sprawie decyzji przez SKO. Paragraf 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia otrzymał następujące brzmienie: "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6 pkt 5)." Po tej zmianie wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne określa się zatem przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia opłaty adiacenckiej, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2). Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na brak przepisów przejściowych nowe brzmienie § 36 rozporządzenia ma zastosowanie również do toczących się postępowań administracyjnych. Organy administracji obowiązane są bowiem do działania na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy powinien być zatem zgodny z nowym stanem prawnym, a fakt zmiany norm, które regulują zasady jego sporządzania, powinien zostać zauważony przez SKO, czego wyraz organ zobowiązany był dać w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie jednak tego nie uczynił. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto - na podstawie art. 135 tej ustawy - Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności powinien ustalić, kiedy decyzja z 20 stycznia 2009 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a następnie stwierdzić czy możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. I OPS 5/09, ONSAiwsa z 2010 roku, nr 3, poz. 43). W przypadku przekroczenia wskazanego terminu, postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe - stosowanie do art. 105 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wprost wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. Szczególną uwagę należy poświęcić ocenie operatu szacunkowego, w myśl wskazanych powyżej zasad k.p.a.