II SA/Gd 135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 13 grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Parafia, reprezentowana przez proboszcza (dalej: Parafia) złożyła skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Wojewódzki PSP) z 13 grudnia 2018 r. nr [..] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Powiatowy PSP) z 14 listopada 2018 r. nr [..] o nałożeniu na Parafię grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [..] z 14 listopada 2018 r. Postanowienia powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 12 listopada 2014 r. Komendant Powiatowy PSP nałożył na Parafię obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczące budynku kościoła p.w. [..], polegające między innymi na: wykonaniu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, wykonaniu okresowego przeglądu, przeciwpożarowego wyłącznika, prądu, wykonaniu okresowego przeglądu instalacji elektrycznej, dokonaniu okresowego przeglądu gaśnic, wyposażeniu budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi HP25 obejmującymi zasięgiem działania całą strefę. Podczas kontroli budynku ww. Kościoła, przeprowadzonej 25 października 2018 r., funkcjonariusz Komendy Powiatowej PSP stwierdził, że obowiązki powyższe nie zostały zrealizowane. Wobec powyższego, upomnieniem z 26 października 2018 r., wezwał zobowiązanego do ich realizacji w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Doręczenie upomnienia nastąpiło w dniu 31 października 2018 r. W piśmie z 26 października 2018 r., do którego załączono ww. upomnienie, organ I instancji poinformował Parafię o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w związku z brakiem realizacji obowiązków, wynikających z ww. decyzji z 12 listopada 2014 r., a w dniu 14 listopada 2018 r. wystawiony został tytuł wykonawczy w zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych, wynikających z tej decyzji. Ponadto, w postanowieniu z 14 listopada 2018 r. Komendant Powiatowy PSP wymierzył Parafii grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 700 zł w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego z 14 listopada 2018 r. Tytuł wykonawczy wraz z ww. postanowieniem doręczono zobowiązanemu w dniu 16 listopada 2018 r. Organ I instancji w ww. postanowieniu z 14 listopada 2018 r. wskazał na treść art. 6 § 1 oraz 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.), zgodnie z którymi w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, przy czym organ egzekucyjny w przypadku wyboru spośród kilku środków egzekucyjnych winien stosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie możliwe są do zastosowania dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W ocenie organu I środek ten jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Ponadto, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Z tej też przyczyny, zdaniem organu, zastosowanie grzywny będzie prowadziło do skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania spoczywających na nim obowiązków. Organ zwrócił też uwagę na znikomą wysokość nałożonej grzywny, wskazując jednak na samą jej formę, która ma stanowić rodzaj nacisku na zobowiązanego. Parafia złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując że nie miała możliwości realizacji obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Podkreśliła, że wymagane usługi, zmierzające do realizacji obowiązków zostały zamówione, aczkolwiek brak jest możliwości zamontowania hydrantu bez zgody Konserwatora Zabytków. W postanowieniu z 13 grudnia 2018 r. Wojewódzki Komendant PSP zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że obowiązki wynikające z decyzji z 12 listopada 2014 r. nie zostały zrealizowane. Zostało to opisane w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli, podpisanym przez stronę bez uwag i zastrzeżeń. Okoliczność ta stała się przyczyną nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i ochrony pożarowej. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie egzekucyjne dotyczy stricte rozstrzygnięć co do ustalenia czy zobowiązany wykonał nałożone na niego obowiązki czy też nie, nie jest to postępowanie, które odnosi się do kwestii merytorycznych. Wskazał, że stan faktyczny związany z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych w obiekcie Kościoła trwa już 4 lata i strona przez ten okres nie podjęła żadnych czynności, zmierzających do jego poprawy i usunięcia nieprawidłowości (we wskazanych w decyzji terminach). W związku z powyższym, zaistniały przesłanki do zastosowania środków egzekucyjnych, w postaci grzywny w celu przymuszenia, której funkcja i wysokość są adekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy. Mając na uwadze brak przesłanek na rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 7 § 3 u.p.e.a. (wykonanie wszystkich obowiązków) bądź art. 59 u.p.e.a. (brak kryteriów do umorzenia postępowania) organ drugiej instancji nie znalazł przesłanek do uchylenia postanowienia organu I instancji i z opisanych względów orzekł o utrzymaniu go w mocy. Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji złożyła Parafia, reprezentowana przez proboszcza. Skarżąca wskazała, że nie może zaakceptować grzywny, wymierzonej za to, że w ciągu 7 dni nie wykonała zaleceń, wynikających z upomnienia. Podkreśliła, że nie jest to możliwe w takim czasie, a w szczególności dotyczy to zamontowania hydrantu, na co potrzebne jest pozwolenie Konserwatora Zabytków. Wskazała, że zalecenia Komendanta Powiatowego PSP realizuje od 5 listopada 2019 r. i na ten cel wydała już sumę 8700 zł. Skarżąca napisała również, że nie posiada pisma o znaku [..], stanowiącego protokół z czynności kontrolno – rozpoznawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącą Parafię grzywny w celu przymuszenia w wysokości 700 zł z powodu uchylania się od realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wynikających z decyzji z 12 listopada 2014 r., zgodnie z tytułem wykonawczym szczegółowo powyżej opisanym. W postanowieniu organu I instancji z 14 listopada 2018 r. wezwano skarżącą do wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy organu, a także zobowiązano do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 31 grudnia 2019 r. z zagrożeniem nakładania dalszych grzywien. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy w administracyjnym trybie instancji. W skardze na powyższe postanowienia skarżąca kwestionowała możliwość realizacji obowiązków w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia. Argumentowała również, że realizacja obowiązku w zakresie zamontowania hydrantu we wskazanym terminie jest niemożliwa ze względu na konieczność uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd badając zaskarżone postanowienia oraz skargę miał w szczególności na uwadze to, że uwzględnienie zarzutów skargi wskazujących na częściową niewykonalność obowiązku w niniejszym postępowaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest możliwe z formalnego punktu widzenia, bowiem tego rodzaju zarzuty mogły skutecznie być rozważane wyłącznie w ramach instytucji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m. in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 61/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II I SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA). Tym samym o podjętym przez sąd rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowieniu organu pierwszej instancji w szczególności z przepisami art. 119 – 126 u.p.e.a. W ocenie sądu, będące przedmiotem oceny postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowym wymogom określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywnę w celu przymuszenia nałożono na skarżącą, ponieważ na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego egzekucja dotyczyła spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywna w zakresie miarkowania jej wysokości oraz pouczenia o możliwości powtórzenia została nałożona zgodnie z art. 121 wyżej wymienionej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie nałożenia grzywny zapadło w trybie opisanym w art. 122 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nałożył organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanemu: upomnienie (pismo z 26 października 2018 r., a następnie odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz postanowienie o nałożeniu grzywny). Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera w szczególności: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W postanowieniu organu I instancji zawarto pouczenie o ściąganiu grzywny zgodnie z art. 124 wyżej wymienionej ustawy oraz o warunkach jej umorzenia - art. 125, warunkach zwrotu - art. 126 tej ustawy. Postanowienie zawiera też pouczenie o zażaleniu oraz możliwości zgłoszenia zarzutów. W rozpatrywanej sprawie obowiązki egzekucyjne wynikają z decyzji z 12 listopada 2014 r. Komendanta Powiatowego PSP, w której organ ten nałożył na Parafię obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczące budynku kościoła, polegające między innymi na: wykonaniu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, wykonaniu okresowego przeglądu, przeciwpożarowego wyłącznika, prądu, wykonaniu okresowego przeglądu instalacji elektrycznej, dokonaniu okresowego przeglądu gaśnic, wyposażeniu budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi HP25 obejmującymi zasięgiem działania całą strefę. Podstawą prawną tych obowiązków są art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. w obecnym brzmieniu: Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. w obecnym brzmieniu: Dz. U z 2018 r., poz. 620 ze zm.). Na realizację obowiązków wynikających z ww. decyzji wyznaczono czas – w zależności od rodzaju obowiązku – do 31 grudnia 2014 r. lub 31 grudnia 2015 r. Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W sprawie niniejszej podmiotem zobowiązanym jest skarżąca Parafia, bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 380 ze zm.) wynika, że parafia, jako terytorialna jednostka organizacyjna Kościoła Katolickiego, jest osobą prawną, a więc w szczególności może być adresatem obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Zgodnie z art. 15 u.p.e.a egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie egzekucji. Zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tryb nakładania grzywny w celu przymuszenia określa w szczególności art. 122 u.p.e.a., z którego wynika, że grzywnę tę nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej opisanego wyżej tytułu wykonawczego nr [..]. Tytuł ten został doręczony skarżącej w dniu 14 listopada 2018 r. Wcześniej, bo 29 października 2018 r. skarżącej doręczono upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania w terminie 7 dni obowiązków wynikających z decyzji z 12 listopada 2014 r. Postępowanie egzekucyjne mogło zatem zostać wszczęte po dniu 7 listopada 2018 r. (wówczas upływał 7 – dniowy termin wyznaczony w upomnieniu na realizację obowiązków egzekucyjnych) i formalnie zostało wszczęte w dniu 14 listopada 2018 r. – wraz z doręczeniem tytułu wykonawczego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, w którym Parafia argumentuje, że nie było możliwe wykonanie ww. obowiązków egzekucyjnych w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, wskazać należy, że zarzut ten jest chybiony. Upomnienie, stosownie do treści cytowanego już art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Stanowi ono obligatoryjne pismo procesowe w postępowaniu egzekucyjnym, poprzedzające a jednocześnie – warunkujące jego wszczęcie. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Powyższe oznacza, że upomnienie jest swoistym przypomnieniem zobowiązanemu o treści ciążących na nim obowiązków, wynikających z ostatecznych decyzji, które nie zostały wykonane w terminach w nich określonych. Myli się zatem skarżąca twierdząc, że grzywna w celu przymuszenia jest efektem nie wykonania obowiązków w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, gdyż jest ona efektem braku realizacji w terminie – do 31 grudnia 2014 r. lub 31 grudnia 2015 r. - obowiązków wynikających z decyzji z 12 listopada 2014 r. W istocie zatem, skarżąca pozostaje w długookresowej (znacznie ponad trzy letniej) zwłoce w realizacji obowiązków, wynikających z ww. decyzji administracyjnej i niewątpliwie w tym czasie mogła pozyskać wymagane prawem pozwolenia, umożliwiające realizację tych obowiązków, np. w zakresie zamontowania hydrantów. Niezależnie od powyższego, sąd stwierdza, że określona w postanowieniu organu pierwszej instancji wysokość grzywny w pełni odpowiada regulacji przewidzianej w art. 121 u.p.e.a., a jej miarkowanie zostało poparte prawidłowym uzasadnieniem, wskazującym w szczególności, że w tej wysokości powinna stanowić istotny bodziec skłaniający zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Art. 119 § 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo wykonania czynności. Przytoczone przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie, gdyż – jak wskazano powyżej – zobowiązana nie wykonała obowiązków określonych w decyzji z 12 listopada 2014 r. Postępowanie, o czym szczegółowo powyżej, odpowiadało procedurze właściwej dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji wydanego tytułu wykonawczego oraz braku dobrowolnego wykonania ustawowego obowiązku. Sąd, badając sprawę z urzędu, nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, do czego uprawnia powołany przepis w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.