II SA/Gd 1366/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i S. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 18 lutego 2002 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. i S. F. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją nr [...] z dnia 18 lutego 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie działając na podstawie art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał K. i S. F. wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z samowolnym wykonaniem niezależnej instalacji grzewczej i wybudowaniu własnego lokalnego źródła ogrzewania w postaci pieca etażowego na opał stały dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], położonym na działce nr [...] w m. J. do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie inwentaryzacji wykonanych robót, opinii technicznej, wykonanie zmian i przeróbek wynikających z opinii technicznej oraz przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania na cele budowlane częścią wspólną przedmiotowego obiektu. Termin wykonania czynności ustalono na dzień 30 czerwca 2002r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. i S. F. dokonali w 1998r. samowolnej zmiany sposobu ogrzewania swojego lokalu mieszkalnego z centralnego ogrzewania na lokalne źródło ogrzewania w postaci pieca etażowego na opał stały. W związku z tym inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na odłączeniu od pionów dotychczas zasilających w ciepło grzejniki w ich mieszkaniu, w pomieszczeniu kuchni zainstalowali kocioł żeliwny wodny o palenisku dolnym węglowym i naczynie wzbiorcze, kocioł podłączyli do istniejącego komina dymowego w kuchni, przeprowadzili przewody rurowe od kotła w kuchni do kaloryferów znajdujących się w ich mieszkaniu. Organ stwierdził, że w przypadku samowoli budowlanej zagrożonej sankcją z art. 50 ust. 1 należy podjąć działania przewidziane w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie instalacji etażowej c.o. Nadto zastrzegł, że niewykonanie obowiązków w zakreślonym terminie spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji K. i S. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jej zmianę przez przyjęcie, że czynności nakazane decyzją zostały wykonane przed jej wydaniem. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania dopełnili obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego przez złożenie organowi niezbędnych dokumentów w 1998 roku oraz pozostałych do 31 grudnia 2001r. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że sprawa była rozpatrywana w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszym przypadku wykonanie robót nastąpiło bez wymaganego przepisami art. 28 pozwolenia na budowę. Nadto wskazał, że z akt sprawy wynika, iż jedna z czynności nakazanych decyzją z dnia 18 lutego 2002r. została wykonana. Uznał bowiem za oczywiste, iż uchwała nr [...] z dnia 18 grudnia 2000r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] na odłączenie swoich lokali od sieci centralnego ogrzewania w dowolnym okresie uprawnia każdego z jej członków do zainstalowania niezależnego urządzenia grzewczego. Odnosząc się do innych argumentów odwołania organ wyjaśnił, że uprawnienia ocenne dotyczące meritum i kompletności wymaganych dokumentów należą do organu. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Naczelnego Sadu Administracyjnego K. i S. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, art. 35 Kpa przez wydanie decyzji po upływie terminów ustawowych, art. 51, 80 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez żądanie wykonania obowiązków już spełnionych przez skarżących, a także art. 107 § 3 Kpa przez brak uzasadnienia decyzji w kontekście dokumentów przedstawionych przez skarżących do dnia 31 grudnia 2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wśród przedłożonych przez skarżących dokumentów nie ma inwentaryzacji wykonanych robót i oceniającej je opinii technicznej. Wskazał nadto, że dokument uprawniający do dysponowania częścią wspólną budynku strona winna uzyskać od aktualnego zarządcy budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. z 2000r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Z art. 51 ust.1 wynika natomiast, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosownie zaś do treści art. 51 § 4 tryb ten ma również odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stwierdzenie tych faktów przy jednoczesnej ocenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia daje organowi podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Wskazać nadto należy, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydanej pozwolenie na wznowienie robót, a w przeciwnym wypadku nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Przedmiotem niniejszego postępowania było wykonanie przez skarżących robót budowlanych polegających na samowolnej zmianie sposobu ogrzewania ich lokalu mieszkalnego z centralnego ogrzewania na lokalne źródło ogrzewania w postaci pieca etażowego na opał stały. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na odłączeniu od pionów dotychczas zasilających w ciepło grzejniki w ich mieszkaniu, w pomieszczeniu kuchni zainstalowali kocioł żeliwny wodny o palenisku dolnym węglowym i naczynie wzbiorcze, kocioł podłączyli do istniejącego komina dymowego w kuchni, przeprowadzili przewody rurowe od kotła w kuchni do kaloryferów znajdujących się w ich mieszkaniu. Organ ten nie ustalił w ogóle czy taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę czy tez zgłoszenia wskazując ogólnie, że miała miejsce samowola budowlana zagrożona sankcją z art. 50 ust. 1. Z kolei organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że roboty wykonano bez wymaganego art. 28 pozwolenia na budowę nie uzasadniając swego stanowiska w tym zakresie. Nadmienił przy tym, że tryb określony w art. 51 ust. 4 został wskazany w decyzji kasacyjnej, która była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to wyrokiem z dnia 18 lipca 2001r. sygn. akt IISA/Gd 619/99 oddalił skargę inwestorów. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę inwestorów na decyzję kasacyjną z dnia 15 lutego 1999r., a zatem oceniał legalność tejże decyzji jedynie w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa, co wynika z uzasadnienia tegoż wyroku znajdującego się w aktach administracyjnych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zakres nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków zależny jest od rodzaju robót. I tak nie jest zasadne nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Nie zachodzi bowiem w takiej sytuacji konieczność sporządzenia projektu budowlanego. Obowiązek przedłożenia oceny technicznej musi natomiast wynikać z uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego, co musi być poprzedzone stosownymi ustaleniami i oceną organu prowadzącego postępowanie. Istotne znaczenie miało zatem ustalenie czy do wykonania robót budowlanych potrzebna była skarżącym uprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę czy też wymagały one jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na przywróceniu możliwości ogrzewania lokalu mieszczą się w granicach definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, skoro dopuszczalne jest odtworzenie stanu pierwotnego z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż były użyte w stanie pierwotnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 17 czerwca 2003r., SA/Bd 1367/03). Wykonanie takich robót nie wymagałoby pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, o ile nie obejmuje instalacji gazowych (art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W świetle powyższych uwag uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały właściwych ustaleń pozwalających na ocenę wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Nie ustosunkowały się też do przedłożonych przez skarżących w toku postępowania dokumentów. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji brak jest właściwych ustaleń i rozważań przedmiocie charakteru i jakości wykonanych robót. Rzeczą organów nadzoru budowlanego było natomiast poczynienie w tej mierze odpowiednich ustaleń i oceny, czego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nie dokonano. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń, Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia oraz zarzutów skarżących, którzy podważają ustalenia i stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach w przedmiocie wykonanych robót budowlanych. Stwierdzić zatem należy, że sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa, należycie wyjaśniona. Stąd też w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie zakresu wykonanych robót budowlanych, ich charakteru i jakości, oceny przedłożonych przez inwestorów dokumentów, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania tj. uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione oraz prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.