II SA/Gd 137/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2023 r., nr WOP.7721.123.2023.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 28 czerwca 2023 r., nr PINB.5160.15A.2022.WK; 2. uchyla postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim: z dnia 8 grudnia 2022 r., nr PINB.5160.15A.2022.WK oraz z dnia 19 grudnia 2022 r., nr PINB.5160.15A.2022.WK; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej W. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 28 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Powiecie Słupskim (dalej PINB), nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego ganku, przybudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce nr [...], w miejscowości K. w gminie K. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w toku oględzin ww. nieruchomości z 20 października 2022 r. stwierdzono m.in., że do budynku mieszkalnego na działce dobudowany został ganek o wymiarach 2,62 m x 2,65 m o wysokości 2,54 – 3,17 m. Jak przy tym wynika z oświadczenia T. B., pełnomocnika właścicielki, ganek został wybudowany około 2 lata wcześniej, przy czym nie zgłosił on budowy do administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż wcześniej istniał ganek drewniany na fundamentach z kamienia, które pozostawił. PINB wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15a ustawy Prawo budowlane (P.b.) budowa ganków przydomowych o powierzchni do 35 m2 wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. PINB uwzględnił przy tym wydane 8 grudnia 2022 r. postanowienie wstrzymujące prowadzenie przedmiotowej budowy, które pozostało w obiegu prawnym, wobec wydania przez WINB postanowienia o wniesieniu od niego zażalenia z uchybieniem terminu. PINB wskazał, że ani inwestorka, ani jej pełnomocnik nie złożyli na gruncie niniejszej sprawy wniosku o legalizację. Zatem organ musiał wydać decyzję o rozbiórce analizowanego obiektu, o czym stanowi art. 49e P.b. PINB wyjaśnił, że w toku postępowania dokonał sprawdzenia zdjęć satelitarnych z portalu mapy geoportal dla ww. działki ustalając, na ich podstawie (zdjęcia sporządzone aż do września 2021 r.), że przedmiotowy ganek nie istniał wcześniej. Dopiero bowiem zdjęcie z września 2021 r. ukazuje konstrukcję dachową dobudowywanego ganku. W tym czasie właścicielem nieruchomości była W. B. W ocenie PINB, mimo, że wydruki z portalu mapowego mają charakter poglądowy, stanowią dodatkowy dowód o braku istnienia w tym miejscu przed wybudowaniem ganku innego obiektu budowlanego, co wskazuje, że nie dokonano remontu ganku, a jego budowy. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 18 grudnia 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. WINB uwzględnił, że ganek został wybudowany około 2020 r., właścicielem działki i budynku jest skarżąca, a wykonawcą robót T. B., jej pełnomocnik. WINB wskazał na twierdzenia pełnomocnika strony, który podał, że wcześniej w tym miejscu istniał drewniany ganek na fundamentach z kamienia, które pozostały, na co nie przedłożył jednak dowodów. WINB wskazał dalej, że obecnie obiekt wykonany jest z pustaków betonowych. Nawet gdyby dać wiarę powyższemu oświadczeniu, wykonanie ganku spełnia definicję odbudowy, a zatem - zdaniem WINB – wykonanie, w tym także odbudowa ww. ganku, mającego powierzchnię 6,94 m2, uznać należy za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., wymagającą zgłoszenia z uwagi na art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) P.b. Dalej WINB wskazał, że postanowienie PINB z 8 grudnia 2022 r. o wstrzymaniu budowy, zmienione postanowieniem z 19 grudnia 2022 r. zostało doręczone stronie skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 27 grudnia 2023 r., a strona skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację, zatem PINB zobowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę ganku. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego art. 81 P.b. poprzez podjęcie działań kontrolnych mimo, że sprawa może mieć charakter wyłącznie prywatnoprawny, a rozstrzygnięcie sporu powinno należeć do właściwości sądu cywilnego. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 68 k.p.a., 69 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego nie podjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – w tym okoliczności związanych z charakterem prawnym i faktycznym wykonanych przez inwestora prac budowlanych i przyjęcie że roboty te nie stanowiły remontu; 2) art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na błędnym pouczeniu o sposobie wniesienia opłaty legalizacyjnej, podczas gdy budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, zatem wysokość opłaty nie mogła być taka jak wskazana w postanowieniu PINB; 3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w sposób całkowicie niezrozumiały dla strony i niewyjaśnienie dlaczego WINB uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia argumentów podniesionych przez stronę skarżącą, podczas gdy WINB był zobowiązany właściwie uzasadnić swoje decyzje. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie mógł zostać złożony wniosek o legalizację, gdyż skarżąca została o takiej możliwości błędnie pouczona. Gdyby została prawidłowo pouczona wniosek zostałby najprawdopodobniej złożony. W postanowieniu PINB z 8 grudnia 2022 r. wskazano bowiem na wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę w wysokości 500 zł, ze stawką podlegającą piędziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z powyższego wynika, że stawka miała wynosić 25 000 zł. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania uznając, że nabyła budynek w stanie do remontu i dokonała remontu, w rozumieniu art. 3 ust. 8 P.b., wcześniej istniejącego ganku, polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, co nie wymagało dokonania zgłoszenia do organów administracyjnych. Strona skarżąca wskazała także na możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym chociażby dowodów ze źródeł osobowych. Wyjaśniła także, że sprawa prowadzona jest na skutek donosu sąsiadów, z którymi strona skarżąca jest skonfliktowana. Za niewystarczające uznała przy odniesienie się przez WINB do przedstawionych argumentacji i zarzutów, zwracając uwagę na stanowisko orzecznictwa, iż może to być podstawą do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono także, że organy nie ustaliły, czy rzeczywiście wcześniej w miejscu istniał inny ganek. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga jest częściowo uzasadniona. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów nadzoru budowalnego oraz postanowień, wydanych w granicach tej sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725, w dalszym ciągu jako P.b.) ogranicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, i to niezależnie od praw przysługujących mu do działki inwestycyjnej. Reglamentacja prawnobudowlana jest przejawem prewencyjnego nadzoru organów administracji publicznej nad aktywnością obywateli, która może wywierać wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1318/09, LEX nr 737701). Zasadą ogólną prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych wskazano m.in. kiedy, w drodze wyjątku od tej zasady, wykonywanie określonych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia, wymaga natomiast zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., oraz kiedy nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Możliwość prowadzenia robót budowlanych bez potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w P.b., przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.). Budowa natomiast to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Obiekt budowlany natomiast to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, wskazane przykładowo w art. 3 pkt 4 lit. a-c P.b., zaś budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przykłady budowli wskazane zostały w art. 3 pkt 3 P.b. W rozpoznawanej sprawie, jak ustaliły organy, w 2020 roku do istniejącego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K., budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, dobudowany został z pustaków betonowych ganek o wymiarach 2,62 m x 2,65 m (powierzchnia 6,94 m2). Nie jest kwestionowane to, że budowa ww. ganku nastąpiła bez uprzedniego zgłoszenia na budowę. Pełnomocnik skarżącej podnosi jednak, że ganek został zrealizowany na fundamentach z kamienia w miejsce istniejącego uprzednio ganka z drewna. W jego ocenie, nie miał obowiązku zgłaszać remontu dotychczasowego ganka. Sąd nie podziela powyższego stanowiska strony. Wykorzystanie istniejących fundamentów do realizacji całkiem nowego obiektu, przy wykorzystaniu zupełnie innych materiałów budowlanych, nie wypełnia definicji remontu, lecz – tak jak stwierdziły to organy – odbudowy obiektu. Jak zaś wskazano powyżej, odbudowa jest również jednym z rodzajów budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie sposób uznać za istniejący obiekt pozostałości tego obiektu w postaci fundamentów. Z tych też przyczyn, nie podzielając stanowiska strony, Sąd uznał, że odbudowę ganka w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor powinien był zgłosić właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Zgodnie bowiem art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: przydomowych: a) ganków, b) oranżerii (ogrodów zimowych) - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Niemal tożsame brzmienie miał art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w dacie budowy, a więc w 2020 roku. W warunkach niniejszej sprawy za słuszne uznać należy zatem stanowisko WINB, że budowa, a więc i odbudowa opisanego wyżej ganku wymagała zgłoszenia. Skarżąca, będąca właścicielką nieruchomości oraz inwestor w osobie jej ojca i pełnomocnika – T. B., nie dopełnili niezbędnych formalności przed rozpoczęciem budowy. W konsekwencji wobec wykrycia tzw. samowoli budowlanej i jej prawidłowej kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego miały podstawy do podjęcia działań, zmierzających do zalegalizowania tych robót, o ile okaże się to prawnie uzasadnione. W ocenie Sądu jednak, w toku postępowania dopuściły się uchybień, które ostatecznie miały wpływ na wydane rozstrzygnięcia, uzasadniając ich uchylenie. A mianowicie, w toku postępowania wydane zostało przez PINB postanowienia z 8 grudnia 2022 r. o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 w związku z ust. 5 P.b.) – m. in. ganku, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowienie to zostało następnie sprostowane - postanowieniem z 19 grudnia 2022 r. w ten sposób, że z poszczególnych wierszy postanowienia z 8 grudnia 2022 r. wykreślono wszystkie odniesienia do wiaty. W ten sposób organ, postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. objął wyłącznie, będący przedmiotem niniejszego postępowania, ganek. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 P.b., strony zostały poinformowane o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z treści tego postanowienia, "Zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się zgodnie z przepisami art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. (...) Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł." Odnosząc się w tym kontekście do okoliczności wskazanych w skardze, a dotyczących wadliwie wyliczonej opłaty legalizacyjnej w postanowieniu z 8 grudnia 2022 r. wskazać należy, że skarżąca ma rację. Faktycznie, podstawy wyliczenia opłaty legalizacyjnej nie zostały prawidłowo wskazane. Być może wynika to stąd, że organ pierwotnie postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. objął ganek oraz wiatę. Bez wątpienia jednak, prostując swoje postanowienie - nie sprostował pouczenia w zakresie zasad wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, jak to już cytowano powyżej, że podstawą wyliczenia opłaty legalizacyjnej jest art. 49d ust. 1 w zw. z art. 59f P.b. Zgodnie zaś z art. 49d ust. 1 P.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku: 1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu; 2) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1: a) pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 - wynosi 5000 zł, b) pkt 11, 13, 19-21 i 28 - wynosi 2500 zł; 3) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b - wynosi 2500 zł. Biorąc zatem pod uwagę brzmienie ww. przepisu, niewątpliwie organ wadliwie wskazał podstawy wyliczenia opłaty z tytułu budowy ganku, odwołując się do art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. W tym przypadku bowiem podstawą prawną wyliczenia tej opłaty winien być art. 49d ust. 2 lit. a) P.b., gdzie opłata wskazana jest w sposób sztywny – jako kwota 5000 zł. W ocenie Sądu, wadliwe wskazanie zasad wyliczenia tej opłaty, stanowi uchybienie procesowe, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisu prawa materialnego. Wskazać w tym miejscu należy na charakter prawny decyzji, wydawanej w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b, który był podstawą orzeczonego obowiązku w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Oznacza to, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany, gdyż jest obligatoryjnie wydawana w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności, czy jakichkolwiek innych niż wynikające z przepisu prawa. Zarazem zaś, przedmiotem orzeczenia organu jest najdalej idący i najbardziej dotkliwy dla inwestorów na gruncie prawa budowlanego obowiązek – rozbiórka obiektu lub jego części. Skoro tak, to poszczególne czynności procesowe podejmowane przez organy, zmierzające do orzeczenia tego obowiązku, powinny być prawidłowe, a przynajmniej – nie obarczone wadami, które można zakwalifikować jako mające istotne znaczenie w sprawie. Jak wskazano powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy organ wadliwie wskazał zasady wyliczenia opłaty legalizacyjnej, znacznie ją zawyżając i mogło to mieć wpływ na fakt, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uchylił także wydane w sprawie postanowienia PINB z 8 grudnia 2022 r. i 19 grudnia 2022 r., ze względów o których mowa była powyżej. Oznacza to, że organ I instancji zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić czynności procesowe, związane z wstrzymaniem robót dotyczących ganku, prawidłowym wskazaniem zasad wyliczenia opłaty legalizacyjnej i pouczeniem strony o możliwości legalizacji, uwzględniając przy tym stanowisko Sądu w zakresie kwalifikacji robót, co do których argumentacja skargi okazała się wadliwa. W zależności od tego, czy strona skorzysta z uprawnienia do legalizacji, organ podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.