II SA/Gd 1376/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Haliny i Romana M. na decyzję Wojewody P. z dnia 18 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 12 kwietnia 1999 r. (...); (...). Decyzją z dnia 2 października 1992 r. Prezydent Miasta G. udzielił skarżącym Halinie i Romanowi M. pozwolenia na budowę, polegającą na adaptacji części strychu na mieszkanie i poszerzeniu w ten sposób mieszkania nr 12 b w budynku przy ul. D. 4 w G. Projekt budowlany zatwierdzony wskazaną decyzją przewidywał też urządzenie w części strychu ogólnodostępnej suszarni, do której wejście prowadzić miało z klatki schodowej poprzez wybudowany pomost. Decyzją z dnia 31 marca 1994 r. Prezydent Miasta G., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, po stwierdzeniu, iż skarżący realizują inwestycję w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zmienili konstrukcję stropodachu oraz projektowaną suszarnię włączyli do rozbudowywanego mieszkania, nakazał skarżącym natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przy adaptacji strychu na mieszkanie oraz zobowiązał ich do złożenia w terminie do 29 kwietnia 1994 r. dokumentacji technicznej doprowadzenia stropodachu nad przebudowanym strychem do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i wykonania dojścia do suszarni na strychu według jednego z rozwiązań zaproponowanych w ekspertyzie zaopiniowanej przez Wydział Eksploatacji. Na skutek odwołania skarżących od tej decyzji Wojewoda G. decyzją z dnia 17 maja 1994 r. utrzymał ją w mocy, zmieniając tylko termin wykonania obowiązku na dzień 20 czerwca 1994 r. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku na skutek skargi skarżących uchylił decyzję Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 1994 r. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, iż jest bezspornym, iż skarżący prowadząc roboty budowlane związane z adaptacją strychu dokonali zmian w porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w zatwierdzonym projekcie technicznym. Projekt ten, jak wskazał Sąd, został opracowany na podstawie obliczeń, których prawidłowość została zakwestionowana przez występujących w sprawie rzeczoznawców. Spór wynikły w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie i przy zastosowaniu jakich koniecznych zmian w stosunku do pozwolenia na budowę, adaptacja może być kontynuowana. Sąd wskazał, że opinie biegłych odnoszące się do tej kwestii są rozbieżne. Nakładało to na organy orzekające w sprawie obowiązek przeprowadzenia czynności dowodowej polegającej na konfrontacji rzeczoznawców, co mogłoby doprowadzić do uzgodnienia stanowisk. Nadto Sąd wskazał, iż organy administracyjne uchyliły się od oceny opinii jednego z biegłych. W tej sytuacji, uznając, iż stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd skargę uwzględnił. W toku dalszego postępowania administracyjnego rzeczoznawca Jerzy H. opracował dwa projekty techniczne - jeden z czerwca 1995 r., drugi z października 1995 r. - w których przedstawiał możliwość urządzenia dojścia do suszarni na strychu, usytuowanej obok rozbudowywanego mieszkania skarżących. Z kolei skarżąca, powołując się na uwagi do projektu poczynione przez rzeczoznawcę Kazimierza D., twierdziła, że nie jest możliwe wykonanie dojścia do tej suszami. W dniu 8 marca 1996 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miasta G. pismo, w którym zgłosiła "odbiór adaptacji nadbudowy - rozbudowanej części mieszkania w G. przy ul. D. 4/12 B" i wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 21 marca 1996 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie "pozwolenia na użytkowanie rozbudowy mieszkania nr 12 b w budynku przy ul. D. 4". W toku tego postępowania skarżąca złożyła orzeczenie techniczne sporządzone przez Kazimierza D., w którym stwierdza się, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 2 października 1992 r., oraz sporządzoną przez niego inwentaryzację powykonawczą, z której wynikało, że w wyniku rozbudowy włączono w skład rozbudowywanego mieszkania część strychu, która miała być przeznaczona na suszarnię. Decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. Prezydent Miasta G., powołując się na art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uchylił w całości swoją decyzję z dnia 2 października 1992 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny stwierdził, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zatwierdzony uchyloną decyzją projekt budowlany, przewidywał przeznaczenie części strychu na suszarnię oraz wykonanie dojścia do niej poprzez projektowany podest z istniejącej klatki schodowej, przedłożone zaś dokumenty świadczą, że inwestorzy zmienili konstrukcję stropu i część strychu przeznaczoną na suszarnię przeznaczyli na cele mieszkalne. Ponadto wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. D. 4 nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia części strychu przeznaczonej na suszarnię. W odwołaniu od decyzji z dnia 12 kwietnia 1999 r. skarżący zarzucili sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, naruszenie prawa materialnego i procesowego. Uzasadniając odwołanie twierdzili, że podejmując decyzję organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że wszystkie złożone przez skarżących dokumenty budowlane są zgodne z projektem budowlanym i pierwotnie wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji całkowicie pominął fakt, iż wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny określił ich dalsze postępowanie i przesądził o zgodność tego postępowania z prawem. Twierdzili, że wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r., w której stawiano im takie same zarzuty. Wskazali, że po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokonali wszystkich istotnych wyliczeń i ekspertyz, których wymagał od nich organ pierwszej instancji. Z tego względu złożyli np. zamienne obliczenie statyczne konstrukcji dachu w części rozbudowanego budynku, przedłożyli zweryfikowany projekt zabezpieczeń przeciw pożarowych w budynku, jak też dostarczyli orzeczenie techniczne dotyczące nadbudowy wskazujące niemożność wykonanie podestu. Zaznaczyli też, że wniosek o odbiór wykonanej adaptacji złożyli w dniu 16 marca 1995 r., czyli pod rządami -jak to ujęli - "obowiązującej do dnia 24 grudnia 1997 r. uchylonej ustawy prawo budowlane" oraz, że w dniu 11 kwietnia 1994 r. przedstawiciel gminy dokonał odbioru wyremontowanej przez nich pralni i suszarni. Z powyższego względu -zdaniem skarżących - zarzut organu pierwszej instancji w tym zakresie jest chybiony. Ponadto zdaniem skarżących ze względu na obowiązkowy fakt stosowania w niniejszej sprawie "dotychczasowej ustawy prawo budowlane" zarzut dotyczący braku zgody na zmianę przeznaczenia części strychu na cele mieszkalne przez Wspólnotę Mieszkaniową jest chybiony. Skarżący wskazali, że w okresie od marca 1995 r. do dnia wydania decyzji organ pierwszej instancji nie kwestionował przedkładanych mu dokumentów jak też nie wskazywał niezgodności między działaniem skarżących a wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzane wizje lokalne z ich udziałem i sporządzane notatki są tego potwierdzeniem. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda P. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta G., że skarżący w istotny sposób odstąpili od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano przy tym, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem "czysto formalnym, ponieważ nie może funkcjonować pozwolenie na budowę obiektu, który powstał w sposób istotny niezgodnie z jego warunkami". W skardze skarżący zarzucili sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, naruszenie prawa materialnego i procesowego, w tym art. 36a ust. 2 i art. 103 Prawa budowlanego. Uzasadniając skargę skarżący powtórzyli uzasadnienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśniając ponadto, że skoro wniosek "o odbiór wykonanej adaptacji" złożyli w dniu 16 marca 1995 r., to stosownie do art. 103 Prawa budowlanego należało stosować do nich Prawa budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r., co powoduje, że nie można było zastosować art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, jest zasadna. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Przepisy Prawa budowlanego nie rozstrzygają wprost na jakim etapie procesu inwestycyjnego przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego może być stosowany, jednakże analiza innych przepisów tej ustawy, w szczególności art. 37 ust. 2, pozwala przyjąć, iż należy go stosować tylko wówczas, gdy budowa nie jest jeszcze zakończona. W art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego określono konsekwencje uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wznowienie budowy jest możliwe po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei wskazuje na oczywisty wniosek, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu oznacza, że roboty budowlane nie mogą być prowadzone. W takiej sytuacji jasny jest zamiar ustawodawcy wprowadzenia przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Chodzi o danie wyraźnego sygnału inwestorowi, iż nie może dalej prowadzić robót budowlanych. Jeżeli zaś taka jest funkcja interpretowanego przepisu, to jest oczywiste, że nie może on być stosowany wówczas, gdy budowa jest już zakończona. Gdy budowa jest już zakończona uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest, jak ujął to organ odwoławczy, "działaniem czysto formalnym", czyli nie mającym żadnego znaczenia prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, iż istotne odstąpienie od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę jest zawsze, to znaczy bez względu na to czy spowodowało to uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie, podstawą do wszczęcia postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego lub też do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli zakres odstępstwa to uzasadnia /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r. III RN 89/00 - OSNAPUS 2001 nr 24 poz. 705/. Mając na uwadze przestawioną interpretację art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż w okolicznościach faktycznych sprawy /wniosek skarżących o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie, przedłożona przez nich inwentaryzacja powykonawcza/, wskazujących, że skarżący zakończyli budowę, nie było podstaw do stosowania tego przepisu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mają one znaczenia dla stosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby skarżący budowy jeszcze nie zakończyli, to stosowanie tego przepisu byłoby uzasadnione, gdyż skarżący nawet nie próbują wykazać, że nie odstąpili w istotny sposób od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 października 1992 r., co zostało zresztą przesądzone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1995 r., w którym stwierdzono, iż "w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest bezspornym, iż skarżący prowadząc roboty budowlane związane z adaptacją strychu dokonali zmian w porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w zatwierdzonym projekcie technicznym". Na przeszkodzie stosowania w niniejszej sprawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie stałoby też to, że obowiązuje on od dnia 24 grudnia 1997 r. Przepis ten został do ustawy Prawo budowlane dodany w wyniku nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726 ze zm./, w której zawarto wyraźnie zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy /art. 6 tej ustawy, stanowiący, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy/. Ponadto jest oczywiste, że przepis art. 103 Prawa budowlanego nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż nie dotyczy on kwestii związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 29 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.