II SA/Gd 1379/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2002r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia 6 maja 2002r., nr [...]. Decyzją z dnia 6 maja 2002r. nr [...] Przewodniczący Zarządu Miasta na podstawie art. 1ust 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 104 Kpa odmówił I., E., Z. i K. M. oraz E. Ż. prawa do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przy ul[...] w L., stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o obszarze 68 m2, dla której Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2002 r. I., E., Z. i K. M. oraz E. Ż. zwrócili się o wydanie decyzji w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] w L., stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o obszarze 68 m2, pozostającej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców. Jako podstawę nabycia wnioskodawcy wskazali ustawę z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Organ wskazał, że z art. 1 w/w ustawy wynika, że przedmiotowy zakres jej stosowania ograniczony został przez ustawodawcę do nieruchomości wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.). Zatem, zdaniem organu, ustawę stosuje się do nieruchomości nadanych jako gospodarstwo rolne w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych, obecnie będącej nieruchomością rolną lub nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, oddaną w użytkowanie wieczyste. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa, jako działka typowo budowlana, nie była przedmiotem nadania na własność jako gospodarstwo rolne w trybie w/w dekretu z dnia 6 września 1951r. Wyklucza to możliwość stosowania w/w ustawy w niniejszej sprawie, co jednak nie wyklucza prawa do ubiegania się o nabycie tej nieruchomości na własność w trybie i na zasadach określonych odrębnymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I., E., Z. i K. M. oraz E. Ż. domagając się jej uchylenia. W ocenie odwołujących się interpretacja przedmiotowej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. dokonana przez organ jest nieprawidłowa. Z art. 1 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek wykazania, że przedmiotowa nieruchomość była nadana na własność w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r., a jedynie że była ona położona na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych. Położenie nieruchomości na terenie Ziem Odzyskanych nie budzi wątpliwości. Odwołujący wskazali, iż spełniają wszystkie pozostałe warunki wskazane w ustawie z dnia 26 lipca 2001r. wobec czego przysługuje im prawo nieodpłatnego nabycia, zaś zaskarżona decyzja jest wadliwa wobec niewłaściwej interpretacji przepisów. Decyzją z dnia 10 czerwca 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. l ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną przez ich użytkowników wieczystych przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Podstawowym elementem koniecznym do rozpatrzenia roszczenia stron, zgłoszonego w trybie w/w. ustawy przez organ administracji jest ustalenie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych dopuszczalności wnioskowanego uwłaszczenia. W kontekście powyższego przedmiotem wnioskowanego uwłaszczenia są nieruchomości. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, zdaniem Kolegium, iż możliwość uwłaszczenia warunkuje łączne spełnienie następujących przesłanek przedmiotowych: - położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych ( w tym byłego Wolnego Miasta Gdańska), - uprzednie nadanie gospodarstwa rolnego lub choćby działki gruntowej w trybie osadnictwa rolnego, - status nieruchomości rolnej lub zabudowanej na cele mieszkaniowe. Przesłanki podmiotowe to: - złożenie wniosku przez osobę fizyczną będącą użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym lub ich następcą prawnym, - posiadanie przez tę osobę w.w. tytułu prawnego do nieruchomości spełniającej warunki przedmiotowe w dniu 26 maja 1990r. i 24 października 2001r., - nieskorzystanie z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z 30 sierpnia 1996r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, - złożenie wniosku przed 24 października 2002r. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość /zabudowana domem mieszkalnym/ została oddana we współużytkowanie wieczyste L. i Irenie małż. M. oraz E. M. dnia 29 stycznia 1975r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym - na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach / Dz.U. Nr 22 z 1969r.,poz. 159/ Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość nie była przez odwołujących się lub przez ich poprzedników prawnych w przeszłości nabyta w trybie powołanych przepisów dotyczących osadnictwa rolnego. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność uwłaszczenia. Zdaniem Kolegium przyjęcie rozumowania zaprezentowanego przez odwołujących się szczególnie w zakresie znaczenia jakie przypisują oni przesłance położenia nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych podważałoby zasadę racjonalnego ustawodawcy. Ustawodawstwo polskie ostatnich lat zmierza w kierunku zastąpienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie wieczyste - prawem własności. Wyrazem tego dążenia jest m.in. ustawa z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawa ta określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Jej przepisy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. Powyższa ustawa pozwala skorzystać z przekształcenia służącego im prawa wszystkim zainteresowanym, także na Ziemiach Odzyskanych, którzy złożą stosowny wniosek do 31 grudnia 2002r. Podnosząc w tym miejscu kwestię racjonalnego ustawodawcy zauważyć należy ponadto, iż ustawodawca w ustawie z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( została ona uchwalona w miesiąc po nowelizacji ustawy z 1997r.) zawęził zakres jej stosowania do nieruchomości gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz stanowiących nieruchomości rolne, stosując wobec nich możliwość nieodpłatnej zamiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej ustawy z 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i dotyczy jedynie przypadków, gdzie kwestie własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na Ziemiach Odzyskanych nie zostały do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. uregulowane. Jednakże takie sytuacje odnoszą się do przypadków bardzo nielicznych. Celu wydania tejże ustawy nie można postrzegać inaczej biorąc dodatkowo pod uwagę, iż w dacie uchwalenia omawianej ustawy znane było stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000r.), który uznał unormowania dotyczące preferencyjnych reguł odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie z 1997r. za niedopuszczalne i niezgodne z Konstytucją RP z uwagi na naruszenie m.in. konstytucyjnej gwarancji mienia komunalnego oraz samodzielności finansowej gmin. Zmiana tej ustawy na skutek w.w. orzeczenia Trybunału nastąpiła w miesiąc przed uchwaleniem ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie zinterpretował również stan prawny odnoszący się do użytkowania wieczystego na obszarze Ziem Odzyskanych wskazując na zbędność specjalnych uregulowań dla tego terenu oraz na okoliczność, iż wzbogacanie tylko niektórych grup i społeczności kosztem wspólnoty stanowi przykład naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie przemawia za zaprezentowaną wyżej interpretacją przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. i przyjęciem, iż nie ma ona zastosowania do tak szerokiego kręgu adresatów jak wskazano w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. M. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy przyjął, iż nie został spełniony jeden z wymaganych warunków przedmiotowych, tj. nieruchomość gruntowa nie została nabyta w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem odzyskanych. Skarżąca zarzuciła, iż takie stanowisko organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wynika, że prawo takie przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Mając na uwadze racjonalnego ustawodawcę należałoby stwierdzić, że zawężenie ustawy tylko do gruntów nadanych w trybie osadnictwa rolnego zgodnie z dekretem dnia 6 września 1951r. byłoby nieracjonalne, gdyż terenom tym raz już nadano prawo własności nieruchomości i niecelowe byłoby tworzenie dla tych gruntów ponownie regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003r., osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 06.09.1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 póz. 340 ze zm.) zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. Z art. l ust. 2 wynika, ze roszczenie to przysługuje także następcom prawnym osób wymienionych w art. l ust. 1 ustawy. W omawianym przepisie, zdaniem Sądu, nie chodzi o nieruchomości wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, jak błędnie przyjęły organy administracji, lecz o obszary Państwa Polskiego wymienione w tym dekrecie, czyli o Ziemie Odzyskane i obszar Wolnego Miasta Gdańska. Roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności (współwłasności) nieruchomości przysługuje zatem osobom fizycznym, którym zarówno w dniu 26 maja 1990r. jak i w dniu 24 października 2001r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na obszarach Ziem Odzyskanych oraz byłego Wolnego Miasta Gdańska, zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Organy obu instancji dokonały natomiast błędnej wykładni tegoż przepisu zawężając jego zastosowanie do gospodarstw rolnych oraz działek gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Interpretacja ta nie zasługuje na akceptację. Wskazać bowiem należy, że dekret z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 póz. 340 ze zm.) dotyczył nieruchomości, a konkretnie gospodarstw rolnych, które w wyniku jego działania przechodziły na własność osób fizycznych. Nie stawały się natomiast przedmiotem użytkowania wieczystego. Zatem w odniesieniu do tych nieruchomości nie jest potrzebna żadna ustawa stwarzająca możliwość nabycia własności. Przyjęcie, że uchwalona została ustawa, która nie może mieć zastosowania do żadnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z podstawową w procesie wykładni zasadą racjonalnego prawodawcy. Wątpliwy byłby również sens wydania ustawy dotyczącej jedynie nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego, które stały się następnie własnością Skarbu Państwa, po czym zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Interpretacja taka także kłóciłaby się z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Również powoływanie się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie jest w tym przypadku uzasadnione, tym bardziej, że dotyczy ono ustawy z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Nadto należy mieć na uwadze, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają na celu wyeliminowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją, nie zaś wykładnię prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że roszczenie przewidziane w art. l ust. l ustawy z 26 lipca 2001r. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003r. przysługiwało wszystkim osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy - 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951r. tj. na obszarze Ziem Odzyskanych oraz obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska (art. 13 ust. 2 dekretu). Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 1 ust 1 i 2 z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości niezasadnie zawężająć jego zastosowanie do gospodarstw rolnych oraz działek gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wyżej cytowanego przepisu art. l ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny kierować się nowym brzmieniem art. l ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Treść art. l ust. l cyt. ustawy uległa bowiem zmianie z dniem 16 lipca 2003r. Obecnie przepis ten nie zawiera terytorialnego ograniczenia dla prawa nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych. Zgodnie z jego aktualną treścią osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Nadto w dniu 25 listopada 2003r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. l991). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie nieodpłatnego nabycia własnych nieruchomości nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.