II SA/Gd 138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok(spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 14 października 2008r., nr [...]; 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 14 października 2008r. nr [...] Wójt Gminy ustalił dla M. i M. P. jednorazową opłatę w wysokości 2587 zł. z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], obręb G., o powierzchni 1024 m2 , na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą Rady Gminy z dnia 14 września 2007 r., Nr [...], zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu G. na terenie Gminy K. Zgodnie z zapisami tego planu nieruchomość oznaczona jako działka nr 97/10 została przeznaczona na teren rekreacyjny z zabudową letniskową. Uchwałą tą ustalono również stawkę procentową opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej jako U.p.z.p., na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego M. i M. P. umową darowizny z dnia 11 czerwca 2008 r. zbyli przedmiotową nieruchomość. Organ podkreślił, że przed uchwaleniem obowiązującego planu dla działki nr [...] położonej w G. nie obowiązywał plan miejscowy i że dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (jako działka przeznaczona pod zabudowę letniskową) a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (grunty rolne), na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. P. podnieśli, iż darowizna nieruchomości, która nastapiła na rzecz ich syna oraz synowej nie stanowi, w ich przekonaniu, zbycia nieruchomości w rozumieniu U.p.z.p. tak jak to ma miejsce w przypadku sprzedaży. Ponadto zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. przekwalifikowała działki nr [...] i [...] z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działki rekreacyjne, co jest niekorzystne dla właścicieli i ogranicza ich prawo własności. Decyzją z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt 4710/08 Samorządowe Kolegium Odwoławcze G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 oraz ust. 11 U.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ stanął na stanowisku, że wskazany w art. 36 ust. 4 U.p.z.p. termin "zbycie nieruchomości" wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. jest szerszy niż pojęcie "sprzedaż nieruchomości". Ustawodawca poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych przepisem art. 36 ust. 4 U.p.z.p., poprzez objęcie nim sprzedaży ale także darowizny, zamiany czy wniesienia nieruchomości aportem do spółki. Pogląd ten potwierdzony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 736/07. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności polegającego na zmianie przeznaczenia nieruchomości z mieszkaniowej na letniskową organ podał, że poprzednio obowiązujący plan przewidywał na obszarze G. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lecz utracił on moc w dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 U.p.z.p. W konsekwencji na obszarze działki skarżących od dnia 1 stycznia 2004 r. do z dnia 14 września 2007 r. nie obowiązywał plan miejscowy, a więc o przeznaczeniu gruntu przed uchwaleniem planu decydowała treść art. 36 ust. 4 U.p.z.p. oraz faktyczne wykorzystanie gruntu. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego M. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że działki należące uprzednio do skarżących a oznaczone numerami [...] i [...] zostały przeznaczone i wykorzystane przez skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie decyzji Wójta Gminy. Tymczasem fakt, iż działka nr [...] i powstała z niej działka nr [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi w ogóle nie został wzięty przez organ pod uwagę, co narusza art. 36 ust. 1 U.p.z.p. Przekształcenie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rekreacyjną narusza w tym przypadku prawa nabyte właścicieli gruntu. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Kolegium podniosło ponadto, że wobec wygaśnięcia w dniu 1 stycznia 2003 r. poprzedniego planu miejscowego, sporne nieruchomości nie były objęte żadnym planem, zaś nowy plan nie został zmieniony lecz na nowo uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 14 września 2007r., Nr [...] dla obszaru na którym znajduje się działka nr [...] i [...]. Organ podniósł też, że skarżący dopiero w skardze do Sądu Administracyjnego podnieśli, że działka nr [...] i powstała z niej działka nr [...] były zabudowane zgodnie z decyzjami Wójta Gminy budynkami mieszkalnymi. Jak wynika bowiem z odwołania darowali synowi niezabudowaną działkę nr [..]. Skarżący pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. dodatkowo przedłożyli pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z dnia 7 kwietnia 1993 r. na działce nr [...] położonej w G. oraz decyzję o podziale działki nr [...] na działki nr [...], [...] oraz [...] wraz z adnotacją organu o przeznaczeniu tych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 322/09) zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności przepisu art. 37 ust. 1 U.p.z.p. z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 U.p.z.p. w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 U.p.z.p. jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 lutego 2010r. Nr 24 poz. 124. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2010 r. postępowanie zostało podjęte wobec rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny powyższej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 36 ust. 4 U.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 14 września 2007 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu G., na terenie Gminy, obejmujący również należącą do skarżących nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W uchwale ustalono sposób użytkowania przedmiotowej działki jako terenu rekreacyjnego z zabudową letniskową. W dniu 11 czerwca 2008 r. M. i M. P. darowali działkę swojemu synowi T. G. P. oraz synowej A. T. P. W ocenie Sądu przyjęty przez organy administracji stan faktyczny został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie był on też w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym kwestionowany. Jednakże w tak ustalonych okolicznościach obciążenie M. i M. P. jednorazową opłatą w wysokości 2587 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], obręb G. na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodne z prawem i uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyjmując powyższe stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OPS 3/09, https://cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że "pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 U.p.z.p., nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". W uzasadnieniu wyżej wymienionej uchwały NSA wskazał, że treść przepisu art. 36 ust. 4 U.p.z.p. nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem terminu "zbycie", gdyż brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 64), że przedmiotowej opłaty nie pobiera się w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Również pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w przypadku zbycia nieruchomości pod tytułem darmym. W przekonaniu NSA "pod pojęciem "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłat planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, gdyż przemawia za tym powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. Zdaniem NSA "okoliczności powyższe prowadzą do wniosku, że ustawodawca, dokonując nowelizacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) polegającej na powrocie w treści tego przepisu do szerokiego pojęcia "zbycie" w miejsce wcześniej użytego węższego określenia "sprzedaż", nie zrobił tego ze względu na zamiar objęcia opłatą planistyczną wszystkich przypadków zbycia nieruchomości, w tym pod tytułem darmym. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. który stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca o czym stanowi art. 187 § 2 P.p.s.a., ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, s. 441). W konsekwencji wykładnię art. 36 ust. 4 U.p.z.p. dokonaną przez organy obu instancji należało uznać za błędną, co stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zawarcie umowy darowizny przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 11 czerwca 2008 r. zaś stronami umowy byli M. i M. P. z jednej oraz T. i A. P. (syn i synowa) z drugiej należało w niniejszej sprawie stosować przepis art. 36 ust. 4 U.p.z.p. interpretowany zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 10 grudnia 2009r. (sygn. akt II OPS 3/09). Ustalenie zaś, że okoliczność obciążenia skarżących rentą planistyczna w sytuacji gdy przeniesienie własności przedmiotowej działki nastąpiło wskutek umowy darowizny na rzecz osób bliskich czyni bezprzedmiotowe rozważania co do przeznaczenia gruntu zarówno w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jak i też po w dniu 1 stycznia 2003 r.. Sytuacja skarżących wyłącza bowiem zastosowanie wobec nich przepisu art. 36 ust. 4 U.p.z.p. Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając skargę za zasadną orzekł, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., zaś na podstawie art. 152 P.p.s.a., w punkcie drugim sentencji, orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.