II SA/Gd 138/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ć. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2024 r., nr WOP.7722.224.2023.HB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. 1. Pani J. Ć. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 3 stycznia 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. 2. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej: PINB) postanowieniem z 9 listopada 2023 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 8.000 zł w celu przymuszenia do rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] położonej w W., gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitarną (suchy ustęp) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, o wymiarach 2,54 m na 2,03 m. Nakaz rozbiórki tego obiektu nałożono J. Ć. i K. Ć. decyzją tego organu z 11 stycznia 2008 r. 2. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec niewykonania nakazu rozbiórki wydano dnia 20 marca 2019 r. pisemne upomnienie, odebrane w 27 marca 2019 r., zawierające wezwanie do wykonania ciążącego na J. Ć. obowiązku rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W upomnieniu wyznaczono termin rozbiórki do 31 maja 2019 r. Następnie tytułem wykonawczym z 7 października 2019 r. wszczęto wobec J. Ć. postępowanie egzekucyjne w administracji w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 7 marca 2022 r., 8 lipca 2022 r. i 26 października 2023 r. organ stwierdził, że zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, który, jak wskazano, został jasno określony w decyzji z 11 stycznia 2008 r. nakazującej rozbiórkę. Wobec tego organ nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki wskazując, że objęty nim obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosować więc należy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny wziął pod uwagę fakt, że obowiązek wynikający z prawomocnej decyzji z dnia 11 listopada 2008 r. podlega wykonaniu od piętnastu lat. 3. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) rozpoznając zażalenie skarżącej, postanowieniem z 3 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W całości podzielając ustalenia organu pierwszej instancji wskazano, że skoro zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku nałożonego w styczniu 2008 r., organ egzekucyjny był zobligowany zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny, przy tym, skoro obowiązek rozbiórki obiektu został nałożony na dwie strony, to można go egzekwować w tym samym zakresie od każdej z tych osób, bo nie jest to zobowiązanie solidarne. Podkreślono też, że trzykrotnie przedłużano termin rozbiórki oraz wyjaśniono, że w stosunku do przedmiotowego obiektu nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, ponieważ zabrania tego art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, zgodnie z którym do obiektów, co do których wydano decyzję nakazującą rozbiórkę przed 19 września 2020 r. nie można zastosować uproszczonej legalizacji. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji ustalając wysokość grzywny nie przekroczył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. 3.1. J. Ć. w skardze do Sądu na postanowienie PWINB z 3 stycznia 2024 r., wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 9 K.p.a., 11 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. w zw. z 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny. 3.2. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu grzywny w wysokości 8.000 złotych. Tymczasem powinien był on ustalić, czy wysokość wymierzonej grzywny rzeczywiście jest najbardziej efektywna. W celu ustalenia tych okoliczności konieczne jest uprzednie zbadanie, z jakimi kosztami będzie wiązało się rozebranie obiektu. W tej kwestii Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie, że grzywna w kwocie 8.000 złotych jest mniej dolegliwa niż ewentualne wykonanie zastępcze, które zdaniem organu, wiąże się z o wiele większymi kosztami dla strony zobowiązanej. Argumentacja PWINB pozbawiona odniesienia do konkretnej sytuacji, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej i rzetelnej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego, prowadzi do zastosowania środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma jakichkolwiek ustaleń w kwestii kosztów wykonania zastępczego. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań co do wysokości grzywny w celu przymuszenia. 4. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. 5. Sąd zważył, co następuje: 5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. 5.2. Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zasady stosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) - dalej jako "u.p.e.a.", dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. 5.3. W analizowanej sprawie w dniu 20 marca 2019 r. organ I instancji wydał upomnienie skierowane do skarżącej, którym wezwał do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 11 stycznia 2008 r. Następnie w dniu 7 października 2019 r. organ wystawił tytuł wykonawczy. Z kolei wydanym w dniu 9 listopada 2023 r. postanowieniem, organ egzekucyjny nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. W sprawie organ egzekucyjny ustalił, że ostateczna decyzja nie została w całości wykonana. 5.4. Stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany od 15 lat, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Obowiązek nie został wykonany do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Co więcej, dotychczasowa postawa skarżącej nie wskazuje na zamiar dobrowolnego wykonania rozbiórki. 5.5. Nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.). 5.6. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania. Wydanie kontrolowanych postanowień poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 98/20). 5.7. Skarżąca jako współwłaścicielka obiektu podlegającego rozbiórce dysponuje środkami prawnymi, które mogą do tej rozbiórki doprowadzić. A w razie realizacji nakazu rozbiórki, skarżąca może uchylić się od jej zapłaty. Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. 5.8. Organ egzekucyjny podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Z kolei zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oszacowania kosztów ewentualnego wykonania zastępczego i porównanie z wysokością nałożonej grzywny na okoliczność poziomu dolegliwości środka egzekucyjnego, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy w świetle możliwości uchylenia się przez skarżącą od uiszczenia grzywny poprzez wykonanie nakazu rozbiórki. 5.9. Zdaniem Sądu, wysokość grzywny została określona prawidłowo. Należy mieć na uwadze, że w sprawach dotyczących egzekucji zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego, grzywna orzekana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej na zobowiązaną kwoty grzywny spełniać będzie swój cel i przyczyni się do realizacji przez nią orzeczonego obowiązku rozbiórki. Ponownie zaznaczyć należy, że to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. 5.10. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących braku ustaleń kosztów wykonania zastępczego, wskazać należy, że wysokość tych kosztów nie została przez ustawodawcę wskazana jako okoliczność mająca wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Ponadto, w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego wynika, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. W orzecznictwie trafnie także zauważa się również, że z uwagi na unormowania art. 125 § 1 u.p.e.a. (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 u.p.e.a. (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), skłonić się należy do poglądu, że grzywna, jako środek odwracalny, jest środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3294/17). 6. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. 7. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 8. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest na stronie orzecznia.nsa.gov.pl.