II SA/Gd 139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A. w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r., na podstawie art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Spółce A. w W. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego wybudowanego przy [...] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że w dniu 28 września 2004 r. przeprowadzona została wizja lokalna na terenie posesji przy [...] w S., w trakcie której stwierdzono, że w odległości 3,15 m od budynku mieszkalnego wybudowana została podświetlona tablica reklamowa posadowiona na własnym fundamencie. Instalacja elektryczna podświetlania tablicy włączona została do skrzynki licznikowej umieszczonej w klatce schodowej budynku przy [...] w S. Ustalono, że nośnik reklamowy został wybudowany w dniu 28 lipca 2004 r., bez pozwolenia na budowę, natomiast instalację elektryczną wykonano w terminie późniejszym. W ocenie organu przedmiotowa konstrukcja należała do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem stanowiła obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Konstrukcję reklamy stanowił bowiem fundament zagłębiony w ziemi pracujący jako zakotwienie dla wspornika. Na tym wsporniku umieszczona została przedmiotowa tablica o powierzchni 18 m². Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na pismo Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2003 r. nr [...], w którym stwierdzono, że wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są, w rozumieniu Prawa budowlanego, budowlami. Taka kwalifikacja pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawo budowlane). Czynnikiem decydującym o kwalifikacji danego urządzenia reklamowego jest ustalenie czy urządzenie to jest trwale związane z gruntem poprzez fundament. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, w konsekwencji na podstawie art. 48 ust 2 i ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 6 października 2004 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Postanowieniem tym nałożono także na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2004 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy nośnika reklamowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Dnia 26 października 2004 r. Spółka A. w W. przedstawiła organowi nadzoru budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze żądanej dokumentacji. Nie zostało natomiast złożone zaświadczenie o zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając niniejszy brak inwestor przedłożył pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia 26 października 2004 r. (nr [...]) z informacją, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym nie było możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności budowy nośnika reklamowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem bowiem nie złożył zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie złożył projektu budowlanego w związku, z czym działając na podstawie art. 48 ust 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A w W. żądając jej uchylenia. Odwołujący się przedstawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez chybione przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, że przedmiotowe roboty realizowane powinny były być w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie urządzenie reklamowe znajdujące się na terenie posesji przy [...] w S. zamontowane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołujący się zakwestionował także ustalenie organu, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nie mieściła się w katalogu robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy, z uwagi na okoliczność trwałego związania z gruntem urządzenia. W treści odwołania inwestor wskazał także, że uzyskanie przez niego zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było prawnie i faktycznie niemożliwe z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor zarzucił całkowite nie uwzględnienie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności, że dokumentacja projektowa inwestora spełniała wymogi zgłoszenia zgodnie z zakresem wymienionym wart. 30 ust. 2 ustawy, a przedmiotowa inwestycja zrealizowania została właśnie na podstawie zgłoszenia; Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na okolicznościach, które nie zostały udowodnione oraz na dowolnych ustaleniach faktycznych. Wskazał także na naruszenie przepisów k.p.a. poprzez nie wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie niniejszej, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (obligatoryjne zawieszenie postępowania), z uwagi na brak prawomocnego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi złożonej przez Spółkę A. na decyzję Wojewody z dnia 2 września 2004 roku (sygn. akt II SA/Gd. 712/04), wynik której ma bezpośredni wpływ na prawidłowość rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego sprawy niniejszej, ponieważ wynik tego postępowania przesądzi kwestię czy przedmiotowe urządzenie mogło być realizowane w oparciu o zgłoszenie, czy też wymagało pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie odwołującego się przedwczesne było wydanie przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji, bowiem nie dysponował on dostatecznym materiałem do dokonania ustaleń prawnych i faktycznych, pozwalających na stwierdzenie, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 stycznia 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego jako budowli, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono także, iż inwestor wybudował nośnik reklamowy w dniu 28 lipca 2004r. zatem przed upływem 30 dniowego terminu od dnia złożenia zgłoszenia w Urzędzie Miasta czyli z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Powyższe obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury wynikającej z przepisów ustawy prawo budowlane z 1994r. W związku z powyższym zasadne stało się wstrzymanie wykonania robót oraz nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Inwestor nie wywiązał się jednakże z tego obowiązku w wyznaczonym terminie w związku z czym uzasadnionym było nakazanie rozbiórki zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, jak wskazał organ podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie udziału w tym postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Z akt sprawy wynikało bowiem, że działka nr [...] stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w S. [...]. Organ odwoławczy uznał zatem, że w niniejszym postępowaniu w zależności od faktu czy jest to duża wspólnota (powyżej 7 lokal i) czy mała, powinien brać udział zarząd wspólnoty bądź wszyscy współwłaściciele lokali, natomiast organ pierwszej instancji uznał za stronę wyłącznie A. i J. B.. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor Spółka A. w W. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wadliwość polegająca na błędnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wynikającej z naruszenia przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3, a także art. 33 ust. 5, art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) po przez twierdzenie, że urządzenie reklamowe znajdujące się na posesji w S. przy ul. [...] zamontowane zostało bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a także z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest z uchybieniem procedury zgłoszenia określonej w powołanym przepisie oraz że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nie mieści się w katalogu robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z uwagi na okoliczność trwałego związania z gruntem urządzenia. Wskazano także na naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na okolicznościach, które nie zostały sprawdzone. Skarżący w uzasadnieniu swojej skargi rozwinął argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji był wyłącznie art. 10 k.p.a., ponadto podniesiono konieczność właściwego powiadomienia wszystkich stron postępowania. Organ dodał ponadto, iż podniesione w skardze zarzuty dotyczą merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia, które wobec uchybień formalnych nie były rozstrzygane przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja zgodna jest z żądaniem zawartym w odwołaniu, w którym to skarżąca spółką wnosiła o uchylenie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2005 r. która w swej treści zawierała nakaz rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego wybudowanego przez skarżącą na terenie posesji przy [...] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 stycznia 2006 r. uchylił bowiem wyżej opisaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści skargi wątpliwości strony skarżącej budzi nie tyle treść zaskarżonej decyzji, ale jej uzasadnienie, a w szczególności zawarte w treści uzasadnienia stwierdzenie, że urządzenie reklamowe znajdujące się na posesji w S. przy ul. [...] zamontowane zostało bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a także z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest z uchybieniem procedury zgłoszenia określonej w powołanym przepisie oraz że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nie mieści się w katalogu robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z uwagi na okoliczność trwałego związania z gruntem urządzenia. Zatem przedmiotem zaskarżenia jest nie tyle treść decyzji organu pierwszej instancji co uzasadnienie tej decyzji. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie " gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w całości, jednakże bez udziału wszystkich osób zainteresowanych, zatem wymaga powtórzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, nie może natomiast zastępując organ pierwszej instancji przeprowadzić w jego zastępstwie ponownie całego posterowania, co jest w niniejszej sprawie niezbędne. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten nie może natomiast przesadzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie dla odwołującego się, o co wnosi skarżący. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji kasacyjnej decydować może wyłącznie organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie, że ponowne postępowanie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić po właściwym ustaleniu kręgu osób zainteresowanych i przy zapewnieniu im pełnego udziału w tym postępowaniu. Skarżący nie kwestionuje ustalenia organu odwoławczego co do niepełnego kręgu uczestników postępowania. Ustalenie to jest także zgodne z treścią przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, który stanowi podstawę określenia kręgu podmiotów, które mogą być adresatami decyzji wskazanych w jego treści. Są to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jednakże nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r. II SA/Gd 1705/99 - nie publikowany). Zatem postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki nie może toczyć się bez powiadomienia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera natomiast wskazania co do treści decyzji, która ponownie zobowiązany jest wydać organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji nie jest zatem i nie może być związany stwierdzeniem zawartym w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie jest istotne także z tego względu, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia 2 września 2004 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2004 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia przez Spółkę A. w G. zamiaru realizacji przedmiotowej tablicy reklamowej. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, że przed realizacją tablicy reklamowej upłynął wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, zatem tablica ta nie została wykonana bez wymaganego prawem zgłoszenia. Brak w terminie 30 dni sprzeciwu organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi bowiem zgodę organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji planowanej inwestycji. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia przez inwestora działania budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. IV SA 1793/96 LEX 46663). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien wziąć także pod uwagę powyższą, korzystną dla skarżącego okoliczność. W przypadku natomiast, gdy ponowna decyzja ponownie naruszy interes inwestora przysługuje mu prawo złożenia odwołania do organu wyższej instancji i następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja kasacyjna narusza przepisy postępowania administracyjnego, czy też prawa materialnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.