II SA/Gd 139/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. R. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w związku art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz.1126 ze zm.), nakazał G. i J. R. wykonanie szeregu czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina U. W szczególności organ nakazał ww. osobom aby w terminie do 30 listopada 2002 roku: ▪ przedłożyły inwentaryzację budowlaną dotyczącą całości zrealizowanych robót budowlanych oraz orzeczenie techniczne o zgodności wykonania robót z obowiązującymi przepisami budowlanymi, ▪ wykonały czynności (zmiany i przeróbki) wynikające z ww. orzeczenia technicznego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż decyzją z dnia 22 maja 2002 roku, nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż istotą rozpatrywanej sprawy jest inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – z budynku gospodarczego na pensjonat, zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, a nie brak pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji stwierdził także, iż ustalił, że obiekt gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, użytkowany jest od kliku lat samowolnie jako obiekt kolonijno-pensjonatowy. W obiekcie tym - w związku z wprowadzoną funkcją, inwestor wykonał samowolnie szeroki zakres robót budowlanych, w tym wykonał kotłownię wraz z instalacją na gaz płynny. Organ wyjaśnił również, iż mając na uwadze powyższe ustalenia - postanowieniem z dnia 26 lipca 2002 roku, nr [...], stosując odpowiednio przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu niezgodne z jego przeznaczeniem oraz uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się stwierdził, iż nakładając na inwestorów wskazane w ww. decyzji obowiązki organ w rzeczywistości wydał decyzję w przedmiocie udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 28 października 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zastosowanie procedury przyjętej przez organ I instancji tj. wydanie rozstrzygnięcia opartego na treści art. 51 Prawa budowlanego, było właściwe. Organ odwoławczy podkreślił jednak, iż w rozpatrywanej sprawie inwestor, dążąc do zmiany sposobu użytkowania obiektu, wykonał roboty budowlane stanowiące rozbudowę budynku, podlegające rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji zatem, przed podjęciem rozstrzygnięcia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania, należało najpierw rozstrzygnąć, w odrębnym postępowaniu, sprawę dotyczącą elementów budynku związanych z jego rozbudową. W skardze na powyższą decyzję G. i J. R. wnieśli o jej uchylenie w całości lub stwierdzanie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6 - 9 k.p.a., art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący powołali się na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 12 marca 1997 roku, która w ich ocenie jest prawomocna, wskazując, iż na podstawie tej decyzji wykonali wszystkie roboty budowlane w obiekcie. Zaznaczyli przy tym, iż nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda - decyzją z dnia 4 sierpnia 1997 roku - zasadnie uchylił ww. pozwolenie na budowę, to należy w ich ocenie uznać, że w niniejszej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej i zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ w okresie do otrzymania decyzji Wojewody wszystkie prace adaptacyjne zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, przy czym przed ich rozpoczęciem skarżący dokonali zgłoszenia rozpoczęcia robót i otrzymali dziennik budowy. Uwzględniając powyższą skargę na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia 11 stycznia 2005 roku, nr [...], kierując się treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane: ▪ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 roku, nr [...], ▪ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], w zakresie nałożonych obowiązków, ▪ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], w części określenia terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 maja 2005 roku. Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2005 roku została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 162/05 (dowód z akt o sygn. II SA/Gd 162/05 dopuszczony postanowieniem z dnia 9 maja 2007 roku - k. 67 akt). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej Sąd ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz.1126 ze zm.), i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Artykuł 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4). Z zastosowanego w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wynika zaś, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zgodnie z art. 51 ust. 4 przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał na podstawie ww. przepisów decyzję, którą zobowiązał G. i J. R. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej dotyczącej całości zrealizowanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego, a także do wykonania czynności (zmian i przeróbek) wynikających z ww. orzeczenia technicznego. Zdaniem Sądu – wydając ww. decyzję, organ I instancji nałożył na stronę obowiązek wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy albowiem sam nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zakresu wykonanych przez inwestorów robót oraz czynności jakie winni wykonać inwestorzy aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organ I instancji naruszył w sposób istotny zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Ponieważ organ I instancji zignorował powyższe obowiązki - nie ustalając zakresu wykonanych przez inwestorów prac oraz czynności jakie winni wykonać inwestorzy aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem - słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należy uchylić wydaną przez niego decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd miał przy tym na uwadze, iż oparte na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać jedynie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. IV SA 74/03, Baza Orzeczeń LEX nr 148875, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 roku, sygn. IV SA 2050/03, Baza Orzeczeń LEX nr 160781). Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2004 roku, sygn. IV SA 2262/03, Baza Orzeczeń LEX nr 164663). W decyzji organu I instancji, wydanej w niniejszej sprawie, takich obowiązków na inwestorów nie nałożono. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego Sąd zważył, iż zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 roku (sygn. IV SA 1083/97, nie publ.), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przyjęcie od strony, po uprzednim wydaniu jej pozwolenia na budowę, zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z określeniem w tym zgłoszeniu daty przystąpienia do robót budowlanych bez żadnych zastrzeżeń powoduje, że nie można wykonania wskazanych w tym pozwoleniu robót budowlanych zakwalifikować jako samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Błędne informacje lub czynności organu nie mogą bowiem niekorzystnie oddziaływać na sytuację prawną strony postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze nie upłynął, organ administracji nie może zatem przyjąć zgłoszenia inwestorów o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych i wydać im dziennika budowy bez żadnych zastrzeżeń, lecz ma obowiązek - wynikający z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - udzielenia stronie stosownych informacji. Należy przy tym podkreślić, iż przedstawione powyżej stanowisko dotyczy jedynie robót wskazanych w pozwoleniu na budowę, a zatem - aby stwierdzić czy pogląd ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w celu ustalenia zakresu wszystkich wykonanych przez inwestorów robót budowlanych oraz zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę. Należy także zbadać okoliczności związanych z wydaniem inwestorom dziennika budowy i dokonaniem zgłoszenia jej rozpoczęcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu I instancji, naruszającej zarówno przepisy prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było w pełni zasadne, ponieważ prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych też przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -skargę oddalił.