II SA/Gd 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego w miejscu istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki, z zachowaniem elewacji frontowej kina "B", na terenie położonym w S. przy ul. B. [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] km. [...]), dla inwestora – C Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 maja 2010 roku inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W piśnie z dnia 8 lipca 2010 r. pełnomocnik strony – A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - wniósł uwagi i zastrzeżenia do projektu budowlanego w zakresie braku zgody na realizację przedmiotowej inwestycji według przedłożonego projektu budowlanego, braku zgody na wykorzystanie nieruchomości przy ul. B. [...] w S. dla celów projektowanej inwestycji, rozwiązań projektowych i zapisów zawartych w projekcie budowlanym, kompletności projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu, niemożności z korzystania z działki inwestora w trakcie realizacji inwestycji, oraz dotyczące decyzji Konserwatora Zabytków Miasta zezwalającej na projektowaną inwestycję. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ przytoczył treść art. 4, art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że inwestor złożył stosowny wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomościami, na których będą prowadzone prace budowlane, na cele budowlane, oraz czterema egzemplarzami projektu budowlanego. Stwierdził także, iż projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w wymaganym zakresie, należące do odpowiedniej izby zawodowej. Został także sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń i także należące do odpowiedniej izby zawodowej. Wszystkie osoby wykonujące projekt budowlany i sprawdzające projekt złożyły stosowne oświadczenia wynikające z art. 20 ust. 4 ustawy, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wyjaśnił, iż sprawdził kompletność projektu budowlanego pod względem jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1133 ze zm.). Wskazał także, iż projekt zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także wymagane odrębnymi przepisami uzgodnienia. Stwierdził również, iż projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu zgodne są z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic B. oraz placu K. w mieście S. ([...]) - zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 9 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2007 r., nr 73, poz. 1091) - karta terenu [...] - część terenu położona od strony ul. B. oraz zmianą planu zagospodarowania przestrzennego ulic K. i H. w mieście S. dla terenu oznaczonego symbolem [...] ([...]) - zatwierdzoną uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2009 r., nr 67, poz. 1338) - karta terenu [...] - część terenu położona wewnątrz kwartału. Organ stwierdził nadto, iż plan zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności w zakresie § 12 dotyczącego wymaganego sytuowania obiektu na działce budowlanej. W świetle powyższych ustaleń, organ uznał, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła o jej uchylenie zarzucając, iż została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, w tym: ▪ § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i wydanie pozwolenia na budowę budynku, który będzie powodował zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, a także będzie powodował obniżenie przydatności do użytkowania ww. obiektów; ▪ § 206 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i wydanie pozwolenia na budowę budynku bez sporządzenia ekspertyz technicznych istniejących obiektów budowlanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, stwierdzających stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania ww. sąsiednich obiektów i uwzględniających oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku; ▪ art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie gwarantuje bezpieczeństwa konstrukcji; ▪ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego który narusza uzasadnione interesy osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym właściciela Domu Handlowego "D"; ▪ art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) poprzez zatwierdzenia projektu budowlanego, który jest niekompletny i nie posiada wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, co stanowi także naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; ▪ art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego na rzecz podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do całości nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym - bowiem inwestor, zakładając wykorzystanie nieruchomości należącej do odwołującego się do swoich celów budowlanych (w zakresie "przełożenia" sieci), nie dysponuje prawem do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane; ▪ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzenie projektu budowlanego pozostającego w sprzeczności z ww. ustaleniami; ▪ § 4 ust. 1 pkt 16 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz. U. nr 80, poz. 563) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewiduje zablokowanie drogi ewakuacji przeciwpożarowej; ▪ art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków bez uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Kwestionowanej decyzji odwołująca się Spółka zarzuciła nadto naruszenie przepisów proceduralnych w postaci: ▪ art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym w postaci dokumentów przedłożonych w toku postępowania, co do których nie umożliwiono jej wypowiedzenia się; ▪ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia odwołującej się wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; ▪ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji nie zebrał należycie i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego. Odwołująca się stwierdziła nadto, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 204 ust. 5 i § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołania m. in. stwierdzono, iż skarżąca w dniu 30 lipca 2010 roku otrzymała z Urzędu Miasta pismo z dnia 13 lipca 2010 r., w którym organ zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Skarżąca skorzystała z tego prawa i w terminie – tj. w dniu 6 sierpnia 2010 roku wniosła za pośrednictwem poczty, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., pismo do Prezydenta Miasta, w którym podniosła szereg nowych zastrzeżeń do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy (w tym zarzut braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania całością nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym na cele budowlane, wniosek o zawieszenie postępowania, brak uzgodnienia przełożenia sieci należącej do E Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z właścicielem tej sieci, brak uzgodnienia odwiertów iniekcji niskociśnieniowej z właścicielem sieci, które znajdują się w miejscu dokonywania ww. odwiertów). Ww. pismo wpłynęło do organu w dniu 10 sierpnia 2010 roku. Tymczasem Prezydent Miasta, bez zapoznania się z argumentami skarżącej, wydał w dniu 6 sierpnia 2010 r., a więc w dniu, w którym biegł jeszcze termin przysługujący jej na wypowiedzenie się, zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem odwołującej się, powyższe zachowanie organu stanowi rażące naruszenie art. 81 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem oparta na dowodach, co do których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, w związku z czym podnieść należy, iż wydana została na podstawie okoliczności faktycznych, które nie zostały udowodnione. Stanowi ono także naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wydanie bowiem zaskarżonej decyzji w trakcie 7 - dniowego terminu wyznaczonego przez organ skarżącej na wypowiedzenie się, w sytuacji, w której złożyła ona w ostatnim dniu tego terminu pismo, w którym zawarła szereg niezwykle istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zastrzeżeń, jest równoznaczne z brakiem umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, a tym samym - z rażącym naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe odwołanie, Wojewoda - decyzją z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji, zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2010 roku, powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z dowodu doręczenia wynika, że powyższe zawiadomienie zostało doręczone odwołującej się w dniu 30 lipca 2010 r., zatem dla niej wyznaczony w zawiadomieniu termin do zajęcia stanowiska w sprawie upływał o godzinie 2400 dnia 6 sierpnia 2010 r. Jak wynika z akt sprawy - pełnomocnik A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w dniu 6 sierpnia 2010 r. nadał na poczcie pismo wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, czym dotrzymał wyznaczonego w zawiadomieniu terminu. Wobec tego, zdaniem Wojewody, wydanie przez organ I instancji decyzji w ostatnim dniu terminu przysługującego stronie na wypowiedzenie się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie, w wyniku postępowania wyjaśniającego, materiału dowodowego, stanowi naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a. W sytuacji, w której działanie to uniemożliwiło dodatkowo ustosunkowanie się organu I instancji co do wniesionego w terminie przez stronę pisma oraz zawartych w nim żądań, uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania, a zatem uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak podkreślił bowiem organ odwoławczy, pismo A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 6 sierpnia 2010 roku zawiera kwestie nie podnoszone we wcześniejszych wystąpieniach tej strony. Ponadto zawiera wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. Nie można zatem a priori wykluczyć, że przedstawione w piśmie kwestie nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania i wydanego w jego toku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, iż sprawę należy skierować do ponownego rozpatrzenia, gdyż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyjaśnienie i ustosunkowanie się do kwestii stanowiących przedmiot pisma z dnia 6 sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż skarżąca wniosła dodatkowe pismo w uzupełnieniu odwołania, którego kopia wraz kopią odwołania i całością akt sprawy zostaną przekazane do organu I instancji, który - ponownie rozpatrując sprawę, powinien odnieść się do wszystkich żądań zgłoszonych w pismach strony. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż odstąpił od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, ponieważ wykazane powyżej uchybienia formalne mogą rzutować na wynik rozstrzygnięcia. Organ wskazał nadto organowi pierwszej instancji, że w przypadku gdy podczas ponownego analizowania zgromadzonego materiału dowodowego uzna, że przedłożony projekt budowlany wymaga uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości, winien stosownym postanowieniem wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości, wyznaczając realny termin na wykonanie obowiązku nałożonego w postanowieniu, a następnie wydać stosowne rozstrzygniecie. W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej jej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzucił - mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, a także art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powtórzył nadto zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym § 204 ust. 5, § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4, art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, § 4 ust. 1 pkt 16 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 21 kwietnia 2006 r., § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 roku. Zaznaczył przy tym, iż w przypadku uwzględnienia skargi, wnosi o udzielenie organowi administracyjnemu wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, które - w jego ocenie - powinny zobowiązywać ww. organ do uznania, iż w obliczu sprzeczności projektu budowlanego z przepisami, w tym z przepisami budowlanymi i budowlano-technicznymi, brak jest podstaw do zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji - do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż organ naruszył ww. przepisy procesowe albowiem "odstąpił od oceny merytorycznej zaskarżone decyzji organu". Stwierdził także, iż Wojewoda, wydając decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, powołał się wyłącznie na naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a., a - według skarżącego - podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a., lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ kompetencje organu II instancji nie ograniczają się wyłącznie do kontroli decyzji pod względem zgodności z przepisami procedury administracyjnej, ale ma on obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wskazuje jakie jest jego merytoryczne stanowisko w kwestii zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszonych w odwołaniu, ani też nie stwierdza w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwoli rozstrzygnąć kwestię zasadności powyższych zarzutów. Tymczasem, w przypadku uznania, iż inwestor faktycznie nie spełnił warunków inwestycji przewidzianych prawem, organ II instancji powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie odmawiające zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie, powołując się przede wszystkim na zagrożenie bezpieczeństwa oraz życia i zdrowia osób trzecich, bezpieczeństwa użytkowania i przydatności do użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, niekompletność projektu budowlanego oraz jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącej Spółki podkreślił przy tym, że jeżeli organ II instancji widział potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, to winien rozważyć, czy nie powinno to nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Zarzucił organowi, iż ten nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie tego przepisu. Ponadto stwierdził, iż organ II instancji nie dokonał dogłębnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominął załączony przez skarżącą do odwołania dowód w postaci "Ekspertyzy Prawno-Budowlanej Rzeczoznawcy Budowlanego". Zarzucił nadto organowi odwoławczemu, iż wydając decyzję kasacyjną Wojewoda wskazał wyłącznie na potrzebę ustosunkowania się przez organ I instancji do pisma skarżącej z dnia 6 sierpnia 2010 r. oraz rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie, zupełnie pomijając konieczność odniesienia się do szeregu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podnoszonych przez skarżącą, a zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, przywołał treść art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi, iż winien ustosunkować się do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ właśnie zajęcie stanowiska w tej materii, wobec stwierdzonych uchybień, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uczestnik postępowania – C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne, pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, iż sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito. Jego zadaniem nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. II FSK 324/08, Baza Orzeczeń LEX nr 513309; z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wbrew oczekiwaniu skarżącej nie był natomiast uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku uczestnika postępowania - C spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, a tego w istocie domagała się skarżąca wnosząc, aby Sąd udzielił organowi administracyjnemu wskazań co do dalszego postępowania, które powinny zobowiązywać organ do wydania decyzji odmawiającej udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Dodatkowo należy podkreślić, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji I instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia, choć z uzasadnienia skargi - zdaniem Sądu, wynika, iż w istocie skarżąca kwestionuje również zawarte w niej rozstrzygnięcie. Wywodzi bowiem, iż organ II instancji powinien albo sam odmówić udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji albo - wydając decyzję kasacyjną, znacznie szerzej ją uzasadnić, m. in. poprzez wykazanie potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w odwołaniu. W tym miejscu należy podkreślić, iż badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (wszystkie przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie - uwzględniając odwołanie skarżącej Spółki, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż skarżąca w dniu 30 lipca 2010 roku otrzymała pismo z dnia 13 lipca 2010 r., w którym organ I instancji (Prezydent Miasta), zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Skarżąca skorzystała z tego prawa i w terminie - tj. w dniu 6 sierpnia 2010 roku, wniosła za pośrednictwem poczty, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., pismo do organu, w którym podniosła szereg nowych zastrzeżeń do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mających - w jej ocenie, co podkreślała w odwołaniu, istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - w tym zarzut braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania całością nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym na cele budowlane, braku uzgodnienia przełożenia sieci należącej do E Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z właścicielem tej sieci, braku uzgodnienia odwiertów iniekcji niskociśnieniowej z właścicielem sieci, które znajdują się w miejscu dokonywania ww. odwiertów. W piśmie tym zawarła również wniosek o zawieszenie postępowania. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 10 sierpnia 2010 r. Tymczasem Prezydent Miasta, bez zapoznania się z argumentami i wnioskami skarżącej, wydał w dniu 6 sierpnia 2010 r., a więc w dniu, w którym biegł jeszcze termin przysługujący jej na wypowiedzenie się w sprawie, decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy zgodzić się z przedstawionym w odwołaniu stanowiskiem skarżącej, popartym przez organ odwoławczy, iż powyższe zachowanie organu stanowiło istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stanowiło ono również istotne naruszenie art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. (które w niniejszej sprawie nie miały miejsca). Co za tym idzie, decyzja organu I instancji została oparta na dowodach, co do których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się w zakreślonym przez organ terminie, w związku z czym przyjąć należy, iż wydana została na podstawie okoliczności faktycznych, które nie zostały udowodnione. Wydanie przedmiotowej decyzji w trakcie 7 - dniowego terminu, wyznaczonego skarżącej przez organ na wypowiedzenie się, w sytuacji, w której złożyła ona w ostatnim dniu tego terminu pismo, w którym zawarła szereg istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zastrzeżeń, było równoznaczne z brakiem umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, a tym samym - z istotnym naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które winno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Ponadto, w piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 roku, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania. Organ I instancji winien był ten wniosek rozpoznać, wydając postanowienie, na które - stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a., każdej ze stron przedmiotowego postępowania służyłoby zażalenie. Nie rozpoznając tego wniosku, z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji, organ I instancji pozbawił skarżącą możliwości złożenia innych wniosków i dowodów w przypadku gdyby uzyskała ostateczną odmowę zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, iż należy wydać w sprawie decyzję kasacyjną. Jak bowiem słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanie przez organ I instancji decyzji w ostatnim dniu terminu przysługującego stronie na wypowiedzenie się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie, w wyniku postępowania wyjaśniającego, materiału dowodowego, stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo, działanie to uniemożliwiło ustosunkowanie się organu I instancji co do wniesionego w terminie przez stronę pisma oraz zawartych w nim żądań i wniosków dowodowych. Zasadnie organ odwoławczy uznał również, iż uchybienie to stanowiło istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania, a zatem uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak podkreślił bowiem organ odwoławczy, pismo skarżącej z dnia 6 sierpnia 2010 r. zawiera kwestie nie podnoszone we wcześniejszych wystąpieniach tej strony, w tym wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy nie może być mowy o prawidłowym zakończeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) prowadzonego przed organem I instancji. Skarżąca, jak i inne strony, w sytuacji, w której pozostaje nierozpoznany wniosek o zawieszenie postępowania i pismo strony z nowymi zarzutami w spawie, cały czas mają otwartą drogę do składania oświadczeń i wniosków. Dopiero bowiem rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania i umożliwienie pozostałym stronom postępowania, w tym inwestorowi, zapoznania się z pismem skarżącej z dnia 6 sierpnia 2010 roku, pozwalałoby uznać, iż postępowanie to zostało zakończone prawidłowo w I instancji. Zasadnie zatem, stwierdzając powyżej opisane uchybienia, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 2 k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Koniecznym jest przede wszystkim rozpoznanie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowanie, umożliwienie stronom zapoznania się z jej pismem z dnia 6 sierpnia 2010 roku, ustosunkowanie się organu I instancji do zarzutów i wniosków w nim podniesionych, w tym licznych wniosków dowodowych, a nadto - w przypadku odmowy zawieszenia postępowania, ponowne zakreślenie stronom terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, iż organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wprawdzie brak jest w uzasadnieniu wyraźnego stwierdzenia, iż "rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wyklucza zastosowanie art. 136 k.p.a.", jednak opisane przez organ w uzasadnieniu decyzji uchybienia i ich wpływ na postępowanie dowodowe oraz należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pozwalają stwierdzić, iż sporządzając uzasadnienie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby uchylenie decyzji w tej części. Organ wskazał bowiem prawidłowo przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wbrew zarzutom skargi, zalecił również organowi I instancji aby ten odniósł się nie tylko do pisma skarżącej z dnia 6 sierpnia 2010 roku, lecz do wszystkich żądań strony skarżącej, zgłoszonych również w odwołaniu i piśmie je uzupełniającym. Zasadnie przy tym, wobec stwierdzenia tak istotnych uchybień natury procesowej, organ II instancji nie rozstrzygał niniejszej sprawy merytorycznie (co za tym idzie, nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze). Gdyby wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania tj. art. 15 k.p.a. Nie mógł również, w tym stanie rzeczy, zawrzeć w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej swoich rozważań dotyczących podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (składu 7 sędziów) z dnia 4 maja 1998 roku, (sygn. FPS 2/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera, "skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli." Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może przy tym w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1990 r., sygn. IV SA 564/89, PiŻ z 1991 roku, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego."). Organ odwoławczy nie może także w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja (zarówno w zakresie samego rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia) nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.