II SA/Gd 14/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i H. B. na decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2003 r. [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego H. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 listopada 2000 r. odmawiające H. B. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 1998 r. o udzieleniu panu M. i M. O. pozwolenia na rozbudowę domku szeregowego położonego w G. przy ul. [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 15 lipca 2003 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia 6 października 2003 r., na podstawie art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i M. O. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej od strony ogrodu na wysokości podpiwniczenia położonego w G., ul. [...] (działka nr [...] i [...]). W uzasadnieniu organ przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy podnosząc, że H. B. posiadał informacje o toczącym się postępowaniu, pomimo iż w nim nie uczestniczył, bowiem organ doręczył mu prawidłowo pismo dotyczące wszczęcia postępowania oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Odbiór dokumentów adresowanych do B. i H. B. poświadczyła B. B. – dorosły domownik. Jednocześnie podniesiono, że B. B. w trakcie toczącego się postępowania nie poinformowała organu o tym, że H. B. nie był zameldowany pod adresem ul. [...] w G. Ponadto w ocenie organu, potwierdzeniem powyższego stanowiska jest także pismo H. B. z dnia 1 czerwca 2000 r., którego treść wskazuje, że zakres rozbudowy znany był wnioskodawcy już w marcu 1999 r., bowiem pisze on, że dokonał on z M. O. uzgodnień odnośnie rozbudowy tarasu i ocieplenia ściany od strony budynku nr [..] przy ul. [...] w dniu 29 marca 1999 r. O wznowienie postępowania wnosi się natomiast, zgodnie z treścią art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. A zatem termin ten nie został dotrzymany przez H. B. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B., która zarzuciła nie odniesienie się w decyzji do jej wniosków oraz nie włączenie jej do postępowania jako strony. Ponadto odwołująca się wskazała, iż organ nie wezwał jej do przedstawienia dowodów, nie przesłuchał jej jako świadka na okoliczność przedstawionych skarg i wniosków zawartych w pismach złożonych w toku postępowania. Niezrozumiałym jest więc dla B. B., że organ rozpatrzył wnioski inwestora, pomijając odwołującą się - jako stronę postępowania, czym w jej ocenie naruszył przepis art. 107 k.p.a. W opinii B. B. organ naruszył także przepis art. 149 § 2 k.p.a. wydając od razu na podstawie art. 151 § 1 orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji, a nie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Odwołanie wniósł także H. B., w którym zarzucił, iż organ przeprowadzając ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, nie zastosował się ściśle do ustaleń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd. 550/01). Ponadto odowołujący wskazał, iż organ prowadzący postępowanie nie odniósł się do składanych przez niego wniosków i dowodów, natomiast dokonał analizy dowodów przedłożonych przez inwestora, co prowadzi do wniosku, że organ nie prowadził sprawy wnikliwie. H. B. wyjaśnił także, iż jego adresem korespondencyjnym w okresie od 29 marca 1999 r. do 2001 r. był adres: G. ul. [...], na który wysyłane były pierwsze pisma i decyzje. Niezrozumiałym jest zatem dla odwołującego, dlaczego organ doręczał mu korespondencję na inny adres. Ponadto H. B. przedstawił argumentację na potwierdzenie okoliczności, iż w wyżej wymienionym okresie nie przebywał pod adresem wskazanym przez organ. Wojewoda decyzją z dnia 1 grudnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art.151 § 2 w związku z art.146 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził w punkcie 2, że jakkolwiek wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Nr [...] w dniu 20 listopada 1998r. nastąpiło z naruszeniem prawa w postaci wystąpienia przesłanki z art. 145 § l pkt 4, nie uchyla jednak tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2003r. (sygn. akt II SA/Gd 550/01) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącą pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G. Obu organom wydającym decyzje zarzucono wówczas naruszenie przepisu 149 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że dokonały oceny przyczyn wznowienia, na które powołał się skarżący przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ I instancji po ponownej analizie dokumentów uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia i postanowieniem z dnia 15 lipca 2003r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 1998r. Przesłanką wznowienia było domniemanie, że decyzję wydano w oparciu o sfałszowany dokument - zgodę na rozbudowę udzieloną inwestorowi przez B. B. oraz okoliczność dotycząca braku udziału skarżącego w postępowaniu. W toku wznowionego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 17 lipca 2003 r. zobowiązał B. i H. B. do dostarczenia dowodu stwierdzającego, że inwestor posłużył się sfałszowaną zgodą (udzieloną przez nich w dniu 8 września 1998r.) na rozbudowę budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi organ I instancji otrzymał wydane w niniejszej sprawie przez Prokuraturę Rejonową G. P. postanowienie o sygn.akt. [...] z dnia 30 kwietnia 2002r. stwierdzające, że fałszerstwa nie popełniono i umarzające śledztwo. Jak wynika z dokumentów organ I instancji dokonał oceny postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzając, że było przeprowadzone prawidłowo. W wyniku tych ustaleń na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zapadła decyzja z dnia 6 października 2003 r. odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 listopada 1998r. Organ II instancji badając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że istotnie w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor spełniał wymagania konieczne do jego uzyskania. Ponadto jak wynika z postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia 30 kwietnia 2002r. zgoda udzielona przez B. B. nie była dokumentem fałszywym. Stwierdzono także, że udzielona zgoda spełniała warunek wynikający z pkt 5 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony biorące udział w postępowaniu, prawidłowo powiadomione o jego wszczęciu, nie wniosły zastrzeżeń. Inwestor spełnił zatem wymagania art. 32 ust. 4 i art. 35 ust l i 2 ustawy Prawo budowlane i przedłożona dokumentacja została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta udzielającą M. i M. O. pozwolenia na wnioskowaną rozbudowę. Przedmiotowa decyzja stała się decyzją ostateczną. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku jego udziału w postępowaniu organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została skierowana pod adres korespondencyjny H. B.. Decyzję tę skierowano do właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym żony H. B. - B. B. mieszkającej przy ul. [...]. Uznano zatem wyżej wymieniony fakt jako przesłankę uzasadniająca wznowienie postępowania. Organ stwierdził jednak, że okoliczność, iż decyzja została wydana bez udziału strony nie wpłynął w istocie na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w postaci przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., winien odmówić jej uchylenia ponieważ z okoliczności sprawy wynika, że w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama w istocie decyzja. Powyższe wynika z dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na powyższe decyzja z dnia 20 listopada 1998r. nie mogła zostać uchylona w wyniku postępowania wznowieniowego, należało jednak stwierdzić, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ osoba posiadająca status strony postępowania nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skargi na powyższą decyzję wnieśli H. B. oraz B. B.. Zawarli w nich żądanie uchylenia decyzji organu II instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta z 20 listopada 1998 r. wskazując, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało podjęte na podstawie nieprawdziwych informacji, z pominięciem dowodów oraz, że organy dopuściły się "nadinterpretacji" przepisów prawa. W rozwinięciu obu skarg skarżący szeroko przedstawili argumenty uzasadniające w ich ocenie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 20 listopada 1998 r. Wskazali miedzy innymi, że utracili swobodę korzystania z parteru i tarasu swego budynku, ponieważ inwestor, pan M. O. zainstalował na swoim tarasie 2 kamery, z których jedna skierowana jest na ogród skarżących. Wskazali także, że wskutek wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę tarasu ich dom stracił wartość rynkową. Skarżący zarzucili także, że pan O. realizował prace budowlane w swoim budynku po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w roku 1996 zakupił od Spółdzielni Mieszkaniowej A budynek w stanie surowym, który następnie wykończył. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, Gospodarka - Administracja Państwowa 1988 r. nr 22, s. 43). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują w konkretnym przypadku o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien ewentualnie zastosować przepisy dawniejsze. Organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie pomiędzy wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. W takiej sytuacji niezbędny jest przepis przejściowy, który stanowi, że do spraw będących w toku mają być w dalszym ciągu stosowane przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny). Rozstrzygając sprawę merytorycznie organ odwoławczy obowiązany jest więc stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Jeśli postępowanie trwa długo (jak w sprawie niniejszej), w grę mogą wchodzić niejednokrotnie przepisy różniące się znacznie od tych, jakie obowiązywały w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepisy przejściowe nowych ustaw z reguły nawiązują do postępowań administracyjnych będących w toku (nie zakończonych decyzjami ostatecznymi), jednakże przepis przejściowy potwierdzający zasadę, iż do spraw będących jeszcze w toku powinno się stosować przepisy nowej ustawy, nie jest potrzebny (por. wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56). Przepisy k.p.a. nie określają według jakich reguł należy prowadzić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Sprawa wznowienia postępowania jest jednak sprawą administracyjną, należy ją zatem traktować jak inne sprawy administracyjne. Opowiadając się za takim charakterem sprawy wznowienia postępowania należy przyjąć, że postępowanie powinno być prowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. Kwestią budzącą wątpliwości jest również, wedle jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga w tym postępowaniu sprawę administracyjną. Zastosować tu należy wszelkie reguły wypływające z zasady praworządności, a zatem organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. W wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84 (ONSA 1984, Nr 1, poz. 59) NSA przyjął, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się, jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej, wydając nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dniu orzekania. Takie same reguły dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, dotyczą zarówno przypadku w którym organ uchylając w postępowaniu wznowieniowym decyzje dotychczasową wydaje nową decyzje rozstrzygającą o istocie sprawy jak i przypadku w którym organ po zbadaniu sprawy nie uchyla zaskarżonej decyzji po stwierdzeniu, ze w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W obu przypadkach wydanie decyzji jest bowiem poprzedzone merytoryczną oceną stanu sprawy, która według ogólnych reguł może nastąpić jedynie przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego, które obowiązywały w dniu orzekania. Wojewoda orzekając w niniejszej sprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. powinien był zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie zaszły między wydaniem decyzji przez organ I instancji, a momentem wydania decyzji przez organ odwoławczy w postępowaniu wznowieniowym. W dniu wydania przez organ I instancji decyzji której dotyczy wznowione postępowanie (decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i M. O. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej od strony ogrodu na wysokości podpiwniczenia położonego w G., ul. [...] (działka nr [...] i [...])) obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr.10, poz. 46 ze zm.). Przepis § 12 ust. 6 tego Rozporządzenia stanowił, iż dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wskazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Zatem wyżej wskazany przepis jednoznacznie wymagał uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku założenia, iż projektowana inwestycja ma być posadowiona bezpośrednio przy granicy działki. Powyższe rozporządzenie z dniem 16 grudnia 2002 r. zastąpione zostało przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Jednakże zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 lutego 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zmieniającego, które zmienia treść § 1 powyższego Rozporządzenie przepisy dotychczasowe (przepisy Rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.) mają zastosowanie w sprawach, w których został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie zatem z powyższym przepisem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałyby nadal przepisy Rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., jak przyjął Wojewoda . Jednakże w wyroku z dnia marca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny uznał z niekonstytucyjny zwrot "uzyskana pisemna zgoda jej właściciela" użyty w § 12 ust. 6 Rozporządzenie MGPiB z 14 grudnia 1994 r. Orzeczenie to weszło w życie w dniu16 marca 2001 r. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem orzeczenie to związało organ od dnia 16 marca 2001 r. co do brzmienia art. § 12 ust. 6 tego Rozporządzenia. Przenosząc przedstawione wyżej przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr.10, poz. 46 ze zm.) od dnia 16 maja 2001 r. w części dotyczącej pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości organ nie powinien był orzekać w przedmiotowej sprawie na podstawie tegoż przepisu. Decyzja organu II instancji zapadła w dniu 1 grudnia 2003 r. a zatem już po stwierdzeniu niekonstytucyjności przepisu § 12 ust. 6, natomiast z treści jej uzasadnienia wyraźnie wynika, że podstawą jej wydania były uznany za niekonstytucyjny przepis dotyczący zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, co jest niedopuszczalne i w konsekwencji prowadzi do uchylenia decyzji wydanej na wadliwej podstawie prawnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda powinien do oceny sytuacji prawnej zastosować przepisy aktualnie obowiązujące. Natomiast zawarte w skardze zarzuty dotyczące inwigilacji skarżących i realizowania prac budowlanych przez pana M. O. bez ważnego pozwolenia na budowę nie dotyczą niniejszej sprawy i nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.