II SA/Gd 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S.-R. i J. R. na uchwałę Rady Gminy Osiek z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr X/55/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Osiek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki o numerze ewidencyjnym [...]; 2) zasądza od Gminy Osiek na rzecz skarżących L. S.-R. i J. R. solidarnie kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący L. S. – R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 6 lutego 2012 r. pod pozycją 508. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planistycznej związanej z zaskarżoną uchwałą wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy: Skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...], położoną nad jeziorem K. we wsi O., objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice nieruchomości skarżących pokrywają się z granicami terenu oznaczonego symbolem 282.ZP kolorem zielonym z pomarańczowymi kropkami. Według legendy rysunku takie oznaczenie graficzne określa "teren zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce) ze strefą "E2" – ochrony ekspozycji – tereny wyłączone spod zabudowy". W części tekstowej planu ustalenia odnoszące się do działki skarżących zawiera w szczególności § 15 pkt 41 tj. "Karta terenu: dla terenu zieleni urządzonej oznaczonego 89.ZP, 107.ZP, 219.ZP, 282.ZP", w którym wskazano: 1) Przeznaczenie terenu: a) Podstawowe – tereny zieleni urządzonej, parkowej, z zakazem sytuowania budynków; b) Uzupełniające – dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, małej architektury, ciągu pieszego lub pieszo – rowerowego; c) wykluczone – wszelkie funkcje nie dające się pogodzić z charakterem terenu 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - a) teren zagospodarować z uwzględnieniem komponowanych zieleni w formie grup drzew i krzewów; b) wyklucza się sytuowanie nośników reklamowych; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - a) teren w granicach wyznaczonego planem obszaru zwartej zabudowy wsi O.; b) nakaz maksymalnej ochrony zieleni przewodnej 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – a) teren 89.ZP w granicach stref ochrony konserwatorskiej B, gdzie obowiązują przepisy § 8 ust. 2 i 5 oraz K – ochrony krajobrazu, gdzie obowiązują przepisy ust. 2 i 8; b) tereny 219.ZP i 107.ZP, 282.ZP w granicach strefy ochrony konserwatorskiej E2 – ochrony ekspozycji z zakazem zabudowy, gdzie obowiązują przepisy ust. 2 i 7, granice stref pokazano na rysunku planu; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych – nie ustala się; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – a) nieprzekraczalne linie zabudowy – zakaz sytuowania budynków; b) gabaryty zabudowy, geometria dachów – zakaz sytuowania budynków; c) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej – 90%; d) w terenie 89.ZP i 107.ZP zapewnić możliwość realizacji ciągu pieszego – orientacyjny przebieg wskazano na rysunku planu, e) w terenach 89.ZP, 107.ZP i 219ZP, 282.ZP – wymóg zapewnienia dostępu do wód zgodnie z przepisami szczególnymi – ustawą prawo wodne; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów – obowiązują przepisy § 7 uchwały; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem – a) nie dopuszcza się podziału terenu na działki budowlane (zakaz nie dotyczy działek dla potrzeb infrastruktury technicznej), 9) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów – zakaz lokalizacji tymczasowego zagospodarowania terenu; 10 ) obsługa komunikacyjna – a) ustala się dojazd do 219.ZP, 282. ZP – z ul. W. – 003.KDL, do 89.ZP – z ciągu pieszo – jezdnego 066.KDX; dojazd do terenu 107.ZP – poprzez teren 108.MN/U, b) w zagospodarowaniu terenu zakaz sytuowania miejsc postojowych dla samochodów, dopuszcza się miejsca postojowe dla rowerów w terenie 89.ZP; 11) obsługa inżynieryjna – wg § 13; 12) stawka procentowa – 0%." W Rozdziale 2 części tekstowej planu w § 7 określającym "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" w punkcie 12 wskazano, że w granicach planu występują obszary objęte ochroną w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody lub planowane do ochrony, a cały obszar planu znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz że obowiązują w nim zakazy i nakazy zagospodarowania według uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. W § 8 z kolei określającym "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" w punkcie 1 i 4 wskazano, że w granicach planu przedmiotem ochrony jest m. in. "zabytkowy zespół ruralistyczny wsi O. stanowiący zabytek wpisany do rejestru zabytków – nr rej. [...] (d. nr [...]), decyzja z dnia 02.02.1985 r. w granicach i ze strefami ochrony konserwatorskiej ustalonych w decyzji o wpisie m. in. strefa E2 – ochrony ekspozycji stanowiącą otoczenie zabytku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – obszar wyłączony spod zabudowy ze względu na ochronę ekspozycji zabytkowego zespołu ruralistycznego". W punkcie 7 § 8 ustalono dodatkowe zakazy związane z położeniem terenu w strefie ochrony konserwatorskiej E2. W obowiązującym dla terenu gminy O. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O." (uchwalonym uchwałą Rady Gminy O. z dnia 12 czerwca 2003 r. nr VI/146/2003) w punkcie 6 i 7 określającym "Obszary zabudowane i zainwestowane" oraz "Obszary przeznaczone do zabudowy i zainwestowania" na str. 111 wskazano "- w Studium zakłada się możliwość sytuowania uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, letniskowej, usługowej w obrębie zwartej zabudowy wsi (tereny budowlane, zurbanizowane) lub jako uzupełnienia, zabudowa plombowa, sytuowana w sąsiedztwie lub jako kontynuacja istniejącej zabudowy; z racji skali opracowania graficznego nie wskazuje się takich lokalizacji na planszy graficznej Studium; przy lokalizacji nowej zabudowy wymagane jest jednak uwzględnienie istniejących uwarunkowań, w tym ograniczeń fizjograficznych; każdorazowo formy i skalę nowej zabudowy należy sharmonizować z otoczeniem naturalnym oraz wartościowymi elementami kulturowymi; forma architektoniczna realizowanych obiektów winna nawiązywać do tradycji kulturowych regionu K. (zasad dobrej kontynuacji); - w obszarach wsi o najwyższych i wysokich walorach kulturowych obowiązuje szczególna dbałość o jakość architektury; - we wszystkich miejscowościach oraz w ist. zespołach zabudowy letniskowej postuluje się podjęcie działań estetyzujących (dotyczy zarówno form architektonicznych jak i sposobów zagospodarowania terenów, otoczenia, zieleni, terenów publicznych, małej architektury); - miejscowości: O., K., S. oraz miejscowości postulowane do ochrony jako wartościowe układy ruralistyczne np. W., Ł. postuluje się objąć opracowaniami studialnymi, rewaloryzacyjnymi (badania historyczno – ruralistyczne, studium konserwatorsko – ruralistyczne) a także planistycznymi celem ustalenia regulacji dotyczących kształtowania zabudowy oraz ochrony krajobrazu otwartego w otoczeniu". Według zgodnych twierdzeń skarżących i organu teren działki skarżących w pierwotnie opracowanym projekcie planu przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową i oznaczony był symbolem 282.MN. Na takie jego przeznaczenie wskazują też późniejsze postanowienia organów uzgadniających opisane niżej w których sprzeciwiono się zabudowie działki skarżących oraz korespondencja organu z wykonawcą projektu planu w której wyraźnie mowa o "korekcie na rysunku i w tekście planu dotyczącej terenu oznaczonego dotychczas jako 282 MN (dot. dz. nr [...])" (vide: pismo w dokumentacji planistycznej M. K.-S. do Wójta Gminy z 15 lutego 2011 r.). Z wcześniejszej dokumentacji planistycznej wynika natomiast, że w pierwotnie opracowanym projekcie planu teren działki skarżących oznaczony był symbolem 222.ZP/UT z graficznie naniesionymi na jej obszarze pomarańczowymi kropkami. Oznaczenie to, zgodnie z legendą wskazywało na "zieleń urządzoną z usługą turystyki i strefą ochrony ekspozycji – tereny wyłączone spod zabudowy i ograniczeń zabudowy" (vide: projekt mpzp wsi O. – wersja do uzgodnienia i opinii sierpień 2010). Taka wersja, jak wynika z akt była przedmiotem pierwszych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organy te odpowiednio postanowieniami z dnia 7 października 2010 r. i z dnia 15 września 2010 r. odmówiły uzgodnień projektu planu, nie wnosząc jednak jakichkolwiek zastrzeżeń co do przeznaczenia nieruchomości skarżących, przy czym przesłany im projekt planu określał działkę skarżących jako teren 222.ZP/UT. Dopiero w przedstawionym następnie organom uzgadniającym poprawionym projekcie planu teren działki skarżących przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową i oznaczony symbolem MN. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia ("uzgodnił z uwagami"), wskazując, że "na wydzieleniu 282 MN nie dopuszcza się rozwoju zainwestowania z uwagi na brak możliwości zastosowania wyjątku określonego w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa". Chodziło o wyjątek od przewidzianego w tej uchwale w jej § 5 pkt 8 zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wyjaśniając zajęte w postanowieniu stanowisko RDOŚ wskazał, że niedopuszczenie zainwestowania na wydzieleniu 282.MN wynika z braku możliwości "(...) wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach" z uwagi na brak legalnego zainwestowania na przylegającej (do wydzielenia 282.MN) od południowej strony działce. Również, Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmawiając uzgodnienia przedstawionego projektu planu, postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., wskazał, że uzgodnienie takie będzie możliwe po wykluczeniu nowej zabudowy na terenach znajdujących się w obszarach wyłączonych spod zabudowy decyzją o wpisie do rejestru zabytków (dotyczy to np. terenu 282.MN). Przedstawiony projekt planu, w ocenie tego organu uzgadniającego, nie uwzględnia bowiem opracowania Wojewódzkiego Konserwatora w zakresie wniosków konserwatorskich sporządzonych przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków a przedstawionych w piśmie z dnia 2 lutego 2006 r. nr [...]. "Wnioski konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. w powiecie [...]" nakazywały zaś uwzględnić zabytki nieruchome wpisane do rejestru i ich otoczenie stanowiące m.in. "zespół ruralistyczny wsi O. w granicach i ze strefami ochrony jak na załączonym planie stanowiącym integralną część decyzji, nr rej. [...] z dnia 02.02.1985 r." Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r. wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa pod nr rejestru [...] "zespół ruralistyczny wsi gminnej O. w granicach ze strefami ochrony jak na załączonym planie w skali 1:20000 stanowiącym integralną cześć tej decyzji. Rygory konserwatorskie obowiązujące w poszczególnych strefach zostały określone w legendzie do planu". Z załączonej do decyzji mapy i znajdującej się na niej legendy wynika, że działka nr [...] zlokalizowana została w strefie "E" – terenów wyłączonych spod zabudowy. W związku z powyższymi uwagami organów uzgadniających, w lutym 2011 r., na rysunku i w tekście projektu planu dokonano korekty, wskazując, że dotyczy ona terenu oznaczonego dotychczas jako 282.MN, który to teren stanowi działkę nr [...], zamieniając go na teren oznaczony symbolem 282.ZP - teren zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce) ze strefą "E2" – ochrony ekspozycji – tereny wyłączone spod zabudowy, wprowadzając dla tego terenu ustalenia określone w § 15 pkt 41 części tekstowej planu. Nowo opracowany projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 11 kwietnia 2011 r. do 6 maja 2011 r. We wniesionej pismem z dnia 23 maja 2011 r. uwadze skarżący sprzeciwił się przeznaczeniu jego nieruchomości pod zieleń i zakazowi zabudowy. Podniósł, że działka sąsiednia oznaczona została symbolem 220.MN z przeznaczeniem podstawowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i to pomimo że jej część również znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "E2" z zakazem zabudowy i nakazem zapewnienia dostępu do brzegu jeziora zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wodnego. Wskazał, że wszystkie otaczające działkę nr [...] tereny od południa, wschodu czy też północy (sąsiadujące z nią przez wąskie lokalne ciągi komunikacyjne i skromny, kilkumetrowy wraz z brzegami ciek wody) również posiadają podstawowe przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w planie kolejno 226.MN, 227.MN, 210.MN i 221MNU). Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2011 r. Wójt Gminy nie uwzględnił uwagi skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [...] to niezabudowana działka rolna usytuowana bezpośrednio przy drodze publicznej ul. Z., nad brzegiem jeziora K., w pasie 100 m od linii brzegowej. Zgodnie z projektem planu działka ta znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi a w jej bezpośrednim sąsiedztwie występują działki nr: [...] – rów (teren oznaczony w projekcie planu jako 283.WS), [...] – zabudowa z domem mieszkalnym jednorodzinnym z prowadzoną działalnością gospodarczą – pensjonatem (oznaczona w projekcie planu jako 220.MN), [...] – niezabudowany grunt rolny, [...] – działka z nielegalną zabudową o charakterze rekreacyjnym (oznaczona w projekcie planu jako 222.ZP,UT). Działka nr [...] leży w strefie ochrony ekspozycji "E2", która wyznaczona została w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi O. nr rej. [...], dla której to strefy ustalono przeznaczenie jako ochrona ekspozycji stanowiącej otoczenie zabytku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – obszar wyłączony spod zabudowy ze względu na ochronę ekspozycji zabytkowego zespołu ruralistycznego. Ponadto, wieś O. znajduje się w całości w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...], dla którego § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych a wyjątek od tej zasady określony w § 7 ust. 3 pkt 1 nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Organ wyjaśnił, że interpretacja powyższych przepisów, która umożliwiałby zabudowę działki nr [...] nie zyskała aprobaty Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z uwagi na powyższe zrezygnowano w planie z przeznaczenia terenu działki nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej. Projekt planu wraz z wprowadzonymi zmianami, na skutek rozpatrzenia wniesionych po I wyłożeniu uwag, został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia 27 lipca 2011 r.) oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia 29 lipca 2011 r.) a następnie został wyłożony do ponownego publicznego wglądu w dniach od 5 września 2011 r. do 30 września 2011 r. Po tym wyłożeniu, pismem z dnia 17 października 2011 r., skarżący ponownie wniósł uwagi do przedstawionego projektu planu. Podniósł, że wbrew stanowisku organu możliwe jest takie wyznaczenie linii zabudowy dla jego nieruchomości, które umożliwi zastosowanie wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Zarzucił również, że wprowadzenie zakazu zabudowy jego nieruchomości narusza zasadę równości, gdyż właściciel sąsiedniej nieruchomości położonej również w pasie 100 m od brzegu jeziora uzyskał pozwolenie na budowę (działka [...]). Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. Wójt nie uwzględnił uwagi wniesionej po drugim wyłożeniu projektu planu. Wyjaśnił, że przyjęcie odmiennych ustaleń wbrew stanowisku organów uzgadniających skutkowałoby naruszeniem trybu uchwalania planu i jego nieważnością. Wskazał, że także projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], o które ubiegał się w przeszłości skarżący, nie uzyskał wymaganych uzgodnień. Wojewoda, w postanowieniu z dnia 24 listopada 2006 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody uznając, że działka skarżącego nie leży na obszarze zwartej zabudowy wsi O. wskazanym w studium. Z kolei właściciel sąsiedniej działki (nr [...]) uzyskał i decyzję o warunkach zabudowy i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jego nieruchomość nie jest też położona w strefie ochrony konserwatorskiej z zakazem zabudowy. Wójt podkreślił ponadto, że fakt, iż działka nr [...] jest własnością prywatną nie przesądza jeszcze o każdorazowej możliwości czy też dopuszczalności sytuowania na niej zabudowy. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. ze zmianami wprowadzonymi na skutek uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie II wyłożenia uzyskał uzgodnienia: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 18 listopada 2011 r.) a także Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia 21 listopada 2011 r.). W załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O., stanowiącym rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowiono odrzucić, jako nieuzasadnioną m.in. uwagę zgłoszoną przez J. R. w dniu 22 maja 2011 r. i w dniu 17 października 2011 r. a dotyczącą działki nr [...], położonej na terenie 282.ZP. Pismem z dnia 12 października 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 października 2015 r., skarżący wezwali Radę Gminy, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa. Sprzeciwiając się ustanowionemu w uchwale zakazowi zabudowy ich nieruchomości podnieśli, że określony w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa warunek "wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach" umożliwiający odstępstwo od zakazu zabudowy był w momencie uchwalania planu spełniony. Przepis ten nie wprowadza bowiem warunku legalności istniejącej na przylegających działkach zabudowy a tylko jej istnienie "w rzeczywistości materialnej". Podnieśli także, że zakazu zabudowy nie uzasadnia powołana w uchwale decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu ruralistycznego wsi O., gdyż decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2012 r. stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich dla strefy E ochrony ekspozycji tj. ograniczenia gabarytu i zakazu zabudowy. Zarzucili także sprzeczność postanowień planu dotyczących ich nieruchomości ze Studium, które teren ich działki lokalizuje w obszarze zwartej zabudowy wsi O., co zdaniem skarżących oznacza konieczność jej przeznaczenia w planie pod zabudowę. Rada Gminy O., uchwałą z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...], odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada wyjaśniła, że podstawą ustalenia przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń urządzoną (282.ZP) było stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w postanowieniu z dnia 10 lutego 2011 r. w którym wskazano na niespełnienie warunku z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. umożliwiającego odstępstwo od określonego w § 5 ust. 8 zakazu zabudowy. Rada stwierdziła, że dla działki skarżących nie istniała możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wyjaśniła, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się działka nr [...] – rów (oznaczony w planie jako teren 283.WS), działka nr [...] – zabudowa z domem mieszkalnym jednorodzinnym z prowadzoną działalnością gospodarczą – pensjonatem (oznaczona jako teren 220.MN), [..]. – niezabudowany grunt rolny, [...] – w dacie sporządzania planu miejscowego z nielegalną zabudową o charakterze rekreacyjnym, która następnie została usunięta zgodnie z wyrokiem sądu. Tym samym na działkach przylegających do działki skarżących, "w rzeczywistości materialnej" nie istnieją budynki, które można byłoby połączyć w celu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Rada podkreśliła jednocześnie, że bezzasadne jest wnioskowanie skarżących, którzy uważają, że skoro ich nieruchomość jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi O. to nie może podlegać zakazom zabudowy wynikającym z przepisów szczególnych. Rada wyjaśniła ponadto, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami § 15 ust. 41 planu a jego § 6 ust. 2, gdyż obszar zwartej zabudowy wsi jest pojęciem szerszym niż teren zabudowy i na jego obszarze mogą występować z uwagi na szczególne uwarunkowania tereny objęte zakazem zabudowy pomimo faktu, że są one położone na obszarze zwartej zabudowy wsi. Rada wyjaśniła także, że w dacie sporządzania i uchwalania planu dla wsi O. obowiązywała decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi O. nr rej. [...] w granicach i ze strefami ochrony konserwatorskiej ustalonych w tej decyzji i decyzja ta była dla organów gminy wiążąca, co też znalazło potwierdzenie w treści postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących uzgodnień i Wójt Gminy nie miał wówczas podstawy do kwestionowania takiego stanowiska. We wniesionej do Sądu, w dniu 9 grudnia 2015 r., skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich nieruchomości. Zasadniczo powtórzyli i rozszerzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali na sprzeczność uchwały ze studium, podnosząc że w świetle treści tego ostatniego teren ich nieruchomości położonej w obszarze zwartej zabudowy wsi przeznaczony był pod zabudowę, co w ocenie skarżących uniemożliwiało przypisanie mu w planie funkcji zieleni urządzonej z zakazem zabudowy. Podnieśli, że z uwagi na istnienie w dacie uchwalania planu zabudowy działki nr [...] istniała możliwość wyznaczenia linii, o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, co z kolei dawało podstawę do odstąpienia od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Okoliczność, że zabudowa działki [...] była nielegalna z punktu widzenia treści powołanego przepisu nie mogła mieć znaczenia. Zarzucili, że zakazu zabudowy nie mogła uzasadniać decyzja z 1985 r. o wpisie zespołu ruralistycznego wsi O. do rejestru zabytków skoro następnie stwierdzono częściowo jej nieważność w odniesieniu właśnie do ustanowionego w strefie ochrony konserwatorskiej E2 zakazu zabudowy. Podnieśli, że nie jest im wiadome, aby zmieniony projekt planu przewidujący dla ich nieruchomości przeznaczenie pod zieleń urządzoną (282 ZP) był poddany ponownym uzgodnieniom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w uzasadnieniu uchwały odmawiającej uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak o jej uwzględnieniu nie przesądziły wszystkie okoliczności w niej podniesione, lecz niektóre i dodatkowo dostrzeżone z urzędu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. Położenie działki nr [...] w Studium w obszarze zwartej zabudowy wsi O. nie było równoznaczne z jej przeznaczeniem w tym akcie pod zabudowę i nie wykluczało przeznaczenia jej w planie pod inne funkcje w tym pod zieleń urządzoną. Wynika to jednoznacznie z przywołanych na wstępie ( str. 3-4 niniejszego uzasadnienia) postanowień zawartych w punkcie 6 Studium, w których wskazano, że "zakłada się możliwość sytuowania uzupełniającej zabudowy (...) w obrębie zwartej zabudowy wsi jako uzupełnienia lub jako kontynuacja" oraz że "z racji skali opracowania graficznego nie wskazuje się takich lokalizacji na planszy Studium". Zatem Studium pozostawiło wyznaczenie konkretnych lokalizacji pod zabudowę, bądź w formie jej uzupełnienia, bądź kontynuacji w obrębie zwartej zabudowy wsi do ustalenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Różny charakter obu aktów: studium i planu uzasadniał, w ocenie Sądu, taki zapis w Studium. Tym samym wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżących położonej w obrębie zwartej zabudowy wsi O. nie naruszało ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Za chybiony uznał również Sąd zarzut naruszenia § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. z 2010, Nr 80, poz.1455). Bezsporne jest, a ponadto wynika z rysunku planu, że działka skarżących oznaczona symbolem 282.ZP w całości położona jest w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu jeziora K. w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Stąd znajduje do niej zastosowanie norma przewidziana w § 5 ust. 8 uchwały zakazująca lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ustanowione w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały odstępstwo od tego zakazu dotyczy: "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach". Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku działki skarżących nie było możliwości wyznaczenia linii zabudowy, o której mowa w tym przepisie, czyli przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Spór stron dotyczył w zasadzie wyłącznie tego czy istniejąca w czasie trwania procedury sporządzania planu na działce nr [...] nielegalna zabudowa mogła być podstawą określonego wyłączenia. Zdaniem Sądu nie i to niezależnie od tego, że w przepisie tym nie ma, jak podnosili skarżący, dodatkowego warunku legalności zabudowy. Kształtowania nowej zabudowy, jej parametrów w tym linii zabudowy itp. nie może kształtować nielegalna zabudowa. Jest to oczywiste. Omawiany przepis nie musiał zatem przewidywać warunku legalności zabudowy, aby przyjąć, że tylko o taką w tym przypadku chodzi. Ponadto, przyjmując takie stanowisko jak skarżący, zakaz zabudowy przewidziany w § 5 ust. 8 byłby prosty do obejścia. Dodatkowo, jak wynika z rysunku planu i na co nie zwrócono uwagi, działka nr [...] z nielegalną zabudową nie spełniała nie tylko wymogu działki zabudowanej, ale również wymogu "działki przylegającej" do działki skarżących (nr [...]), albowiem pomiędzy nimi znajduje się niezabudowana działka nr [...]. Tymczasem dla Sądu nie ulega wątpliwości, że w przepisie § 7 ust. 3 pkt 1 gdzie mowa o "uzupełnianiu zabudowy", a nie jej "kontynuacji" chodzi o "działki przylegające" czyli bezpośrednio graniczące z działką co do której ma być zastosowane wyłączenie spod zakazu zabudowy. Zatem ten argument skarżących nie wskazywał na wadliwość ustalenia planu co do wprowadzenia na działce skarżących zakazu zabudowy z § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. Powyższe nie oznacza jednak prawidłowości ustaleń planistycznych przyjętych zaskarżoną uchwałą dla nieruchomości skarżących. Jak wynika z twierdzeń stron oraz przedstawionej wcześniej dokumentacji planistycznej o przeznaczeniu działki skarżących pod zieleń urządzoną z zakazem zabudowy przesądziły uzgodnienia z dwoma organami - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - determinowane jej położeniem na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i w strefie konserwatorskiej E2 wyznaczonej opisaną wcześniej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r., która znajduje się w aktach sprawy k. 89. Stwierdzenie nieważności tej decyzji decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2012 r. (k. 43-46) w zakresie właśnie rygoru konserwatorskiego co do wprowadzonego w strefie E2 zakazu zabudowy nie mogło pozostawać bez wpływu na prawidłowość przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną z zakazem zabudowy i to niezależnie od tego, że stwierdzenie nieważności miało miejsce już po uchwaleniu planu. Decyzja z dnia 13 grudnia 2012 r. oznacza bowiem, że w dacie uchwalenia planu nie istniała podstawa prawna do ustanowienia w planie zakazu zabudowy wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r. oraz że uzgodnienie organu ochrony zabytków w odniesieniu do działki skarżących było wadliwe. Skoro tak to ustanowiony dla nieruchomości skarżących zakaz zabudowy mógł znajdować podstawę wyłącznie w treści § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Nie jest jednak wykluczone, że obowiązywanie tego zakazu przesądziłoby o takim przeznaczeniu nieruchomości skarżących jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale tj. wyłącznie pod zieleń urządzoną (ZP) bez możliwości zastosowania innych wyłączeń przewidzianych w § 7 uchwały, a w szczególności wyłączenia przewidzianego w § 7 ust. 3 pkt 3 zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 8 nie dotyczy wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Jak wynika natomiast z § 15 pkt 41 zaskarżonej uchwały na terenie 282. ZP ustanowiono wymóg zapewnienia dostępu do wód zgodnie z ustawą prawo wodne. Reasumując, objęcie nieruchomości skarżących zakazem zabudowy znajdującym uzasadnienie wyłącznie w treści § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa nie musiało ostatecznie determinować takich ustaleń jakie zostały przyjęte w § 15 pkt 41 zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że stwierdzając niezgodność z prawem tylko części ustaleń planistycznych przyjętych przez organy gminy dla danego terenu, jak w tym przypadku zakazu zabudowy wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 1985 r., Sąd nie powinien pozostawiać niejako w mocy innych postanowień odnoszących się do tego terenu, albowiem nie ma kompetencji do przesądzenia jak uchylone postanowienia oddziaływały czy wpłynęły na pozostałe pozostawiane w mocy i jakie w efekcie powinno być ostatecznie przyjęte przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem wyłącznie rada gminy. Skoro o przeznaczeniu działki skarżących pod zieleń urządzoną zdecydowały uzgodnienia z dwoma organami uzgadniającymi to w sytuacji ustalenia, że jedno z tych uzgodnień jest wadliwe nie można było przyjąć, że to drugie określiło ostateczny kształt ustaleń przyjętych dla działki nr [...] - pod zieleń urządzoną, parkową, z zakazem sytuowania obiektów. Dodatkowo analiza rysunku planu oraz jego postanowień odnoszących się do innych terenów położonych nad jeziorem K. i położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących wskazuje, że wykluczenie zakazu zabudowy wynikającego z uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w stosunku do działki skarżących mogło determinować jej inne przeznaczenie niż przyjęte w planie i to pomimo obowiązywania zakazu zabudowy wynikającego z § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa. Przykładowo, teren oznaczony symbolem 222 ZP/UT (przeznaczony pod zieleń urządzoną z usługą turystyki) dla którego nie wprowadzono zakazu zabudowy pomimo położenia w strefie 100 metrów od linii brzegu jeziora. Dla tego terenu wyznaczono linie zabudowy w odległości 50 metrów od linii jeziora K. Analiza postanowień planu odnoszących się do tego terenu na str. 137 zaskarżonej uchwały (karta terenu: dla terenu zieleni oraz usług turystyki i wypoczynku oznaczonego 222.ZP/UT) wyraźnie wskazuje, że przeznaczenie działki skarżących po wykluczeniu zakazu zabudowy wynikającego z wadliwego uzgodnienia z organem ochrony zabytków mogło być inne niż przyjęte w zaskarżonej uchwale. O zasadności tego przypuszczenia niewątpliwie świadczy także znajdujący się w dokumentacji planistycznej pierwotny projekt rysunku planu przedstawiony organom uzgadniającym z sierpnia 2010 r. w którym działka skarżących oznaczona była również symbolem 222.ZP/UT takim samym jaki ostatecznie przyjęto dla terenu położonego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, co istotne również objętego zakazem wynikającym z art. 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa. Zdaniem Sądu jest różnica czy działka skarżących powinna mieć funkcje zieleni urządzonej czy zieleni z usługą turystyki i wypoczynku. Zatem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można było uznać, że wadliwość zakazu zabudowy wynikającego z położenia działki w strefie E2 ochrony konserwatorskiej nie mogła mieć żadnego znaczenia dla przyjętego przez Radę ostatecznego przeznaczenia działki skarżących wyłącznie pod zieleń urządzoną. W konsekwencji należało uznać, że ograniczenie prawa własności skarżących przez wprowadzenie zakazu zabudowy i przeznaczenie ich nieruchomości wyłącznie pod zieleń urządzoną nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w argumentacji Rady. Oczywiście Sąd dostrzega, że stwierdzenie nieważności decyzji z 1985 r. miało miejsce już po uchwaleniu planu, a Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę była związana postanowieniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Konsekwencje jednak stwierdzenia nieważności decyzji z 1985 r. stanowiącej w istocie jedną z podstaw wprowadzenia zakazu zabudowy działki skarżących nie mogą nie przekładać się na ostateczną ocenę ustaleń planistycznych przyjętych dla tej nieruchomości. Podkreślić należy, że prawo do zabudowy należy do podstawowych atrybutów prawa własności. Właścicielowi wolno z rzeczą robić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu zakazane (art. 140 Kodeksu cywilnego). Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, ale nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest bowiem możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe definicje prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Zatem zarówno przepisy prawa cywilnego jak i innych działów prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Do prawa administracyjnego kształtującego granice prawa własności zaliczyć należy m. in. regulacje prawa budowalnego, prawa ochrony środowiska czy prawa planowania przestrzennego. Prawo do zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, stanowi element prawa własności, a regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, są elementami ograniczającymi to prawo. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prawo do zabudowy jest więc przejawem prawa do korzystania z rzeczy, oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia prawa do zabudowy wprowadzane mogą być na podstawie licznych ustaw materialnych. Takim przykładem są ograniczenia do zabudowy w związku z utworzeniem na danym terenie jednej z form przestrzennej ochrony przyrody (park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu i inne). Przykładem takim są również ograniczenia związane z przeznaczeniem i określeniem zasad zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym. Ustalenia planu miejscowego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich nawet nadając prawo do zabudowy (w przypadku przeznaczenia gruntu na cele inwestycyjne), stanowią ograniczenie prawa właściciela. Stanowisko takie wynika z przepisów konstytucyjnych. Na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową także dla ochrony prawa własności, statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przepis ten wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela. W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji należy powołać m. in. wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. K 13/98 w którym Trybunał rozważając treść art. 31 ust. 1 podkreślił, że norma ta dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności praw innych osób). Przepis ten stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności). Podkreśla, że chodzi tu o środki niezbędne w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Podkreślić jednak należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Wobec powyższego Sąd uznał, że z uwagi na wadliwe wskazania organu ochrony zabytków, przeznaczenie nieruchomości skarżących wyłącznie pod zieleń urządzoną, parkową, z zakazem zabudowy i jednocześnie zapewnieniem dostępu do wody i możliwością urządzenia ciągów pieszych lub pieszo – rowerowych nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Tym samym ograniczenie prawa własności skarżących przyjęte w planie nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na zakończenie należy wskazać, że przedstawiona przez Gminę dokumentacja planistyczna potwierdza dochowanie wszystkich czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew pewnym sugestiom skargi poprawiane i zmieniane w toku procedury planistycznej projekty planu każdorazowo były wykładane do publicznego wglądu i uzgadniane z właściwymi organami. Ostateczna wersja planu dla nieruchomości skarżących także była przedmiotem uzgodnień w lipcu 2011 r. Wątpliwości Sądu nie budziły również kwestie związane z dochowaniem przez skarżących warunków zaskarżenia planu (wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zachowania terminu do wniesienia skargi i co było oczywiste w tym przypadku -naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą). Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.