II SA/Gd 140/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i Z. Cz. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki domku letniskowego i obiektów towarzyszących oddala skargę. W dniu 16 listopada 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr IB- 7355/CH/6/99, nakazującą U. i Z. Cz. wykonanie rozbiórki drewnianego domku letniskowego , szamba , linii energetycznej nn i skrzynki, wybudowanych samowolnie na działce nr 143/21 w B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 grudnia 1999 r. nr [...] utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 158/00 oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 28 sierpnia 2003 r. pełnomocnik U. i Z. Cz. złożył wniosek oparty na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 listopada 1999 r. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 16 listopada 1999 r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej, a po jego przeprowadzeniu wydano decyzję nr [...], nakazującą rozbiórkę wyżej opisanych obiektów. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 162 § 1 kpa podstaw prawnych. Zawarte we wniosku żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa , zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie , jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony – jest bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 158/00 oddalił skargę państwa Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 1999 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 1999r. , którą organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych. Sąd stwierdził, że w/w decyzje są zgodne prawem. Prowadzone postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia działki nr 143/21 w B. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia omawianej decyzji , gdyż podjęte w niej rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą GRN w Ch. z dnia 26 kwietnia 1989 r. wynika, że teren przedmiotowej działki przeznaczony jest pod zalesienie bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Nie ma zatem wątpliwości, że żaden obiekt nie mógł być wybudowany na terenie działki. W odwołaniu od decyzji ( nazwanym przez pełnomocnika skarżących zażaleniem na postanowienie ) pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez nie rozważenie przez wierzyciela , że stwierdzenie nieważności decyzji nakazuje przepis prawa oraz że stwierdzenie nieważności decyzji leży w interesie społecznym oraz interesie strony. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w sprawie II SA/Gd 158/00 wstrzymał wykonanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niepowetowaną szkodę grożącą skarżącym z uwagi na wysokość kosztów poniesionych przy budowie obiektu. W związku z treścią końcowego orzeczenia NSA skarżący wystąpili do Urzędu Gminy o stwierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowano budownictwo letniskowe. Zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami obiekt gospodarczy, znajdujący się na działce nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazał, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przestała już obowiązywać i przepisy ustawy o ochronie przyrody zabraniają jedynie lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sankcjonując istniejącą zabudowę letniskową. Podał, że stwierdzenie "nieważności" decyzji nakazuje przepis prawa oraz leży to także w interesie społecznym i interesie strony. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 stycznia 2004 r. nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia 16 listopada 1999 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr 243/21 w B.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia 30.01.2003 r. potwierdził zgodność wydanego nakazu rozbiórki z przepisami prawa. Wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony lub gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę , której wygaśnięcia domaga się strona, jest prawomocna i podlega wykonaniu. Bezprzedmiotową stałaby się wówczas, gdyby wynikające z niej prawa i obowiązki przestały istnieć, czyli zostałaby dokonana rozbiórka. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone w 1999 r. , gdy funkcjonował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla sprawy zakończonej prawomocną decyzją brak planu i pozostałe argumenty strony nie mają znaczenia. Organ ma obowiązek wydać decyzję rozbiórkową w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy wniosek o wygaśnięcie takiej decyzji nie może być uwzględniony. Wniosek o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 162 kpa nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ odnosząc się do treści odwołania wskazał, że wniosek dotyczył wygaśnięcia decyzji i zgodnie z żądaniem został rozpatrzony, wobec czego niezrozumiałe jest żądanie w tym samym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, które podlega innym przepisom, tj. art. 156 kpa. W skardze skarżący wskazali, że dotyczy ona decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2004 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego " o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji". Zarzucili naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez nie rozważenie, że stwierdzenie "nieważności" decyzji leży w interesie społecznym i w interesie strony. Skarżący wskazali, że złożyli zarzuty, podnosząc nie istnienie obowiązku rozbiórki obiektu w trybie art. 48 prawa budowlanego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zważywszy na zmianę przepisów i powstałe możliwości zalegalizowania budowli powstałych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, powołując się na to, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w sprawie II SA/Gd 158/00 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niepowetowaną szkodę grożącą skarżącym z uwagi na wysokość kosztów poniesionych przy budowie obiektu. Podnieśli też , że w związku z treścią końcowego orzeczenia NSA skarżący wystąpili do Urzędu Gminy o stwierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowano budownictwo letniskowe oraz że wykonanie obowiązku egzekucyjnego spowoduje niepowetowaną szkodę dla zobowiązanych. Ponadto wskazali , że zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa budowlanego obiekt znajdujący się na działce nie wymaga pozwolenia na budowę. Po obszernym zacytowaniu w skardze zarzutów skarżący podali dodatkowo, że wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywać miała do końca 2003 r. , a przepisy ustawy o ochronie przyrody zabraniają jedynie lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sankcjonując istniejącą zabudowę letniskową. Stwierdzili, że w miejscu położenia działki skarżących jest posadowionych kilka domów letniskowych, a organy nadzoru budowlanego wydały decyzje o rozbiórce w stosunku do dwóch domów , w stosunku do pozostałych nie podejmując żadnych kroków. Uznali, że w tej sytuacji stwierdzenie "nieważności" decyzji o rozbiórce leży w interesie społecznym i w interesie strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że skarga ponawia argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu , do którego organ odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że wniosek pełnomocnika skarżących z dnia 25 sierpnia 2003 r. dotyczył wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej i zgodnie z żądaniem został rozpatrzony. W tym samym trybie stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli wniosek o wygaśnięcie decyzji. Pełnomocnik skarżących, będący fachowym pełnomocnikiem, we wniosku złożonym w dniu 28 sierpnia 2003 r. ( data pisma 25 sierpnia 2003 r.) wniósł o "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji" i wyraźnie powołał przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jak też zacytował treść tego przepisu, wskazując co prawda, że stwierdzenie "nieważności" nakazuje przepis prawa oraz że leży to w interesie społecznym i interesie strony. Nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia i stwierdzenie nieważności decyzji to dwie odrębne instytucje. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia i stwierdzenia nieważności są odmienne – pierwsze normuje przepis art. 162 kpa, drugie - przepis art. 156 kpa. Z treści wniosku i różnych pism oraz środków zaskarżenia wnoszonych we wszystkich trzech toczących się przed tutejszym sądem sprawach ze skarg państwa Cz. , poza niniejszą - o sygn. akt 121/04 i 141/04, z których Sąd dopuścił dowód wynika, że ich pełnomocnik używa zamiennie słowa "nieważność" ze słowem "wygaśnięcie". Także w niniejszej sprawie w skardze określono decyzję organu I instancji jako decyzję o odmowie stwierdzenia "nieważności" decyzji, mimo wyraźnego zapisu w decyzji, że dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. O tym, czego dotyczy wniosek nie świadczy jednak literalne jego określanie ( niekonsekwentne zresztą), lecz wskazane i przytoczone przez pełnomocnika przepisy prawa. Zamienne używanie pojęć "nieważność’ i "wygaśnięcie" nie tworzy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Treść wniosku wskazuje, że skarżący domagają się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – także z tego względu, że nie powołują żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 kpa. Podkreślić należy, że pełnomocnik skarżących nie tylko wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, ale i wskazał przepis normujący tę instytucję oraz- choć z błędem- przywołał treść przepisu prawa normujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Art. 162 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przedmiotowa decyzja , wbrew twierdzeniom skarżących , nie stała się bezprzedmiotowa. Przyjmuje się , że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia czy przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym , ale tylko w przypadku, gdy powoduje to taki skutek ( za Kodeksem postępowania administracyjnego , Komentarzem pod red. B. Adamiak , J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004 str.764 -765). Przedmiotowa decyzja dotycząca nakazu rozbiórki obiektów budowlanych została wydana w 1999 r. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wobec czego oczywiste jest, że nie istnieje obowiązek rozbiórki tych obiektów na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych nie staje się bezprzedmiotowa tylko z tego względu, niejako automatycznie, że uległy zmianie przepisy prawa. Jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca. Przepisy obowiązującego prawa nie nakazują stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych , wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Takich przepisów nie wskazali też skarżący. Obiekty budowlane, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją nadal, nie zachodzi też niemożliwość wykonania decyzji na skutek zmiany stanu faktycznego. Zwrócenie się przez skarżących do Urzędu Gminy o stwierdzenie jakiegoś faktu czy też opłacanie przez nich podatków na rzecz gminy od budynków letniskowych nie powoduje "niemożliwości wykonania decyzji na skutek zmiany stanu faktycznego", o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość jest konieczną , ale nie wystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skoro decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, nie jest możliwe stwierdzenie jej wygaśnięcia. Jak już wyżej wskazano nie nakazuje także stwierdzenia jej wygaśnięcia żaden przepis prawa. Rozważanie kwestii, czy wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony byłoby celowe dopiero wówczas, gdyby decyzja była bezprzedmiotowa, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi wskazać trzeba, że zastosowanie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Chybiony jest też argument o wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie II SA/Gd 158/00 o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji, bowiem na skutek wyroku tegoż Sądu w tej samej sprawie oddalającego skargę wstrzymanie wykonania decyzji upadło. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji nie pociąga za sobą skutku bezprzedmiotowości takiej decyzji. Niewydanie decyzji nakazujących rozbiórkę innych niż przedmiotowe obiektów budowlanych nie jest również przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przedmiotowa decyzja nie została też wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez skarżących określonego warunku, wobec czego nie zachodzą też przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że skarga w przeważającej mierze prezentuje treść zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki domku letniskowego, szamba, linii energetycznej nn i skrzynki na działce nr 143/21 w B.. Zarzuty te zostały oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2004 r. , a Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie ( k. 28 akt). Sądowi z urzędu wiadomo, że w tutejszym sądzie nie toczy się ani nie toczyło postępowanie ze skargi U. i Z. Cz. na powyższe postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.