II SA/Gd 1400/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie WSA Janina Guść del. SO Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant – Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2000 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2000 r. Nr [...] oraz zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 marca 2000 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 2, art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), odmówił J. B. zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku administracyjno-usługowego na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w B. w zakresie zmiany brzmienia punktu Nr 4 załącznika opisowego decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia zatw. Zarządzeniem Nr 8/81 Prezydenta m. Bydgoszczy z dnia 18.03.1981 r., ujętym w wykazie obowiązujących aktów prawa miejscowego, zatw. Uchwałą Nr X/82/90 Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 20.12.1990 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 1, poz.3 z dnia 2.02.1991 r. południowa część przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], północna jej część w granicach terenu przeznaczonego pod projektowane funkcje administracji – zespół budynków I-III kondygnacyjnych. Rysunek w/w planu przedstawia schematycznie usytuowanie projektowanego obiektu, określając jednocześnie frontową linię zabudowy (front projektowanego obiektu), pozostawiając w części południowej przedmiotowej działki istotny fragment terenu wyłączony z prawa do zabudowy kubaturowej. Jednocześnie należy dodać, że frontowa linia projektowanej zabudowy pokrywa się z linią rozgraniczającą ulicy [...], wyznaczoną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy zatw. Uchwałą Nr LIII/538/94 Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25.05.1994 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 17, poz. 248 z dnia 05.12.1994 r. Ustalenia planu ogólnego klasyfikują ulicę [...] w grupie ulic głównych ruchu przyśpieszonego o przekroju 2 x 2, przewidzianych do rozbudowy z określeniem docelowej szerokości w liniach rozgraniczających – na 50 m. Plan ogólny będąc chronologicznie planem późniejszym (zatwierdzony w 1994 r.) od planu zagospodarowania Śródmieścia (zatwierdzony w 1981 r.), określając linie rozgraniczające ulicy (oznaczona symbolem[...]), potwierdza konieczność zachowania rezerwy terenu pod rozbudowę ulicy [...], rezerwę terenu określoną również planem Śródmieścia. Fakt, iż na przedmiotowym terenie nie zachodzi sprzeczność między ustaleniami obydwu wcześniej przytoczonych planów zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, występuje ścisła ich zależność, warunkuje uzasadnioną konieczność zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy tak dla przedmiotowej inwestycji jak i dla każdej innej projektowanej w jej sąsiedztwie, a usytuowanej wzdłuż ulicy [...]. Organ I instancji wskazał również, że pomimo, iż w planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, linia będąca przedmiotem punktu Nr 4 w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest linią wytyczającą frontową zabudowę projektowanych obiektów kubaturowych, to faktycznie jest ona linią rozgraniczającą ulicy [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. wskazywał, że wykreślona w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieprzekraczalna linia rozgraniczająca ulicę [...] jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu, gdyż z planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia nie wynika konieczność tak dużego oddalenia zabudowy od ulicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2000 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że J. B. pismem z dnia 10.11.1999 r. zwrócił się do Wydziału Rozwoju Przestrzennego, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku administracyjno-usługowego (biura, drukarnia, introligatornia) na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. Zamierzenie sprecyzował w załączniku do wniosku. W dniu 30.11.1999 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta wydano decyzję nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W punkcie 4 załącznika opisowego nr 2 ustalono nie-przekraczalną linię zabudowy, oznaczoną na załączniku graficznym. Termin ważności rozstrzygnięcia ustalono do dnia 30.05.2000 r. Wnioskodawca w dniu 1.03.2000 r. zwrócił się do tego samego organu o zmianę wymienionego punktu ustaleń oraz przedłużenie okresu ważności decyzji do dnia 3.12.2000 r. Swoje wystąpienie uzasadnił niezgodnością decyzji z obowiązującym planem zagospodarowania terenu, z którego nie wynika konieczność tak dużego oddalenia zabudowy od ul. [...]. Stwierdził, iż nałożone ograniczenie uniemożliwia w praktyce realizację budynku o niezbędnych gabarytach. Rozpatrując odwołanie J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wadę rozstrzygnięcia organu I instancji polegającą na niekompletnym określeniu podstawy prawnej decyzji z pominięciem art. 155 i 154 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uznał jednak, że przeoczenie to nie wpłynęło na wartość merytoryczną decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że przywołany jako podstawa prawna pierwotnego rozstrzygnięcia miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia nie jest jedynym przepisem gminnym obowiązującym na tym samym obszarze. Jest on także objęty miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy. Kolegium zwróciło uwagę, iż przyjmująca go uchwała Rady Miejskiej Bydgoszczy zawiera klauzulę zobowiązującą przy wydawaniu decyzji administracyjnych do porównywania zgodności z jego ustaleniami obowiązujących miejscowych planów szczegółowych. Stanowi ona, iż przy niezgodnościach ustaleń obowiązuje zapis planu ogólnego. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi w planie ogólnym w części fragment jednostki [....] – strefy usługowej, gdzie preferuje się utrzymanie i rozwój różnorakich usług o znaczeniu dzielnicowym i ogólnomiejskim. Zakłada się tam likwidację obiektów uciążliwych i w złym stanie technicznym. Uporządkowania wymaga natomiast zabudowa wzdłuż ul. [...]. Plan szczegółowy jest więc zgodny w tym obszarze z planem ogólnym i jak przyjął organ pierwszej instancji, może stanowić podstawę do rozstrzygania podobnych spraw. Wymieniona arteria, o symbolu [...], ma według ustaleń planu ogólnego szerokość w liniach rozgraniczających równą 50 m. Jej teren obejmuje pozostałą część działki nr [...]. Nowszy przepis gminny koryguje w tym zakresie ustalenia starszego planu, dla którego ta sama droga stanowi granicę obowiązywania, bez włączania jej w jego obszar. Linia rozgraniczająca ulicy, tożsama z granicą planu, odcina tam mniejszy fragment działki. Wyznacza ona skraj pasa drogowego, niewiele szerszego niż obszar zajęty przez jezdnie. Oba plany nie określają przy tym jakichkolwiek linii zabudowy. Plan szczegółowy pokazuje jedynie usytuowanie przewidywanego budynku. Czyni to jednak w sposób nie obowiązujący. Należy tutaj pamiętać, iż starszy z planów sporządzono w innych realiach prawno-politycznych, w warunkach obowiązywania przepisów szczególnych regulujących dopuszczalne odległości zabudowy od krawędzi jezdni. Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.) ustalało minimalne oddalenie budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi od tego rodzaju drogi na 15 do 80 m. Nowy przepis gminny szerzej wyznacza pas uliczny drogi [...]. Została ona w nim opisana jako ulica główna ruchu przyspieszonego, a więc arteria o dużym znaczeniu komunikacyjnym dla miasta. Zachowanie możliwości jej realizacji wymaga ścisłej ochrony przed zabudową przeznaczonego dla niej terenu. Organ pierwszej instancji nie poszerzył go ponad rozmiar wynikający z planu. Ograniczył się do wyznaczenia kwestionowanej linii zabudowy w linii rozgraniczającej ulicy. Nie nastąpiło tu więc ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości ponad ramy wyznaczone przez obowiązujące przepisy gminne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wskazywał, że zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z założeniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, gdyż przewidziane przez ten plan poszerzenie ulicy [...] nie uzasadnia tak dalece zakresu zabudowy jego działki. Natomiast plan ogólny mnie szczegółowy uniemożliwia precyzyjne określenie granicy ulicy [...], bowiem linia rozgraniczająca jest wytyczona wyłącznie orientacyjnie, a ponadto w planie wykonanym w tej skali sama linia oznacza granicę o szerokości ok. 10 m. Ponadto żaden z planów nie określa wiążących linii zabudowy i zatem nie można skutecznie zabronić zabudowy terenu, jeżeli odmowa ta nie wynika z wprowadzonych do planu zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy czy też innego zagospodarowania terenu. Strona skarżąca zarzuciła również, że organy rozpatrujące sprawę powołały się z naruszeniem art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na uchwałę Rady Miejskiej Bydgoszczy przyjmującej plan ogólny, która zobowiązuje przy wydawaniu decyzji administracyjnych do porównywania zgodności z jego ustaleniami miejscowych planów szczegółowych, a wątpliwości każe rozstrzygać zgodnie z później uchwalonym planem ogólnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że powoływany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, gdyż nie istnieją sprzeczności między planem szczegółowym a planem ogólnym. Organ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] leży na granicy dwóch obszarów – terenu komunikacji i usługowej i tylko przyjęcie szerszego określenia przeznaczenia terenu, zawartego w planie ogólnym miasta, umożliwia ustalenie dla części działki warunków zabudowy w pełnym zakresie wniosku skarżącego. Plan szczegółowy określa bowiem funkcję gruntu ściślej – wyłącznie pod usługi administracji, natomiast plan ogólny wyznacza rozleglej linie rozgraniczające ulicy określonej jako główna ruchu przyspieszonego. Dokładny przebieg linii rozgraniczającej tej ulicy można ustalić przez jej odniesienie do gabarytów istniejącej zabudowy, oznaczonej na mapach stanowiących tło dla obu planów. W załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linią koloru zielonego oznaczono przebieg tej linii przeniesiony z planu Śródmieścia. Nałożone na inwestora ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości maksymalnie zmniejszono wyznaczając kwestionowaną linię zabudowy jako tożsamą z linią rozgraniczającą przeniesioną z planu ogólnego miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz.1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej zarzutów niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było rozpatrzenie wniosku skarżącego w przedmiocie zmiany punktu 4 załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy działki inwestora. W toku postępowania administracyjnego tj. we wniosku o zmianę decyzji oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący konsekwentnie wskazywał, że z zapisów planów zagospodarowania przestrzennego nie wynika konieczność tak dużego oddalenia zabudowy działki od ulicy [...] i ustalona w załączniku do decyzji kolorem czerwonym linia zabudowy działki wytyczona została orientacyjnie. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego organy rozpatrujące sprawę wskazały, że pomimo, iż w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia linia będąca przedmiotem punktu 4 załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest linią wytyczającą frontową zabudowę projektowanych obiektów kubaturowych, to faktycznie jest ona linią rozgraniczającą ulicy [....] przeniesioną z planu ogólnego miasta. Dołączone do akt administracyjnych dokumenty w ocenie Sądu uniemożliwiają zbadanie prawidłowości takiego twierdzenia. Wskazać należy, że zarówno z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania Śródmieścia z dnia 18 marca 1981 r. oraz z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 1994 r. nie wynika przebieg linii rozgraniczających ulicy [...]. Ponadto załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa skali w jakiej został sporządzony i w związku z powyższym nie można ustalić, iż wykreślona na nim linią czerwoną nieprzekraczalna linia zabudowy działki skarżącego jest linią rozgraniczającą ulicy [...]. Dlatego też uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który stanowi, że jeżeli ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące tego samego obszaru, są sprzeczne do czasu usunięcia sprzeczności, obowiązują w tym zakresie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego wcześniej, to w ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacjach, w których dla danego obszaru sporządzono kilka planów, których ustalenia zawierają sprzeczne rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, gdyż zarówno wcześniejszy plan szczegółowy zagospodarowania Śródmieścia jak i późniejszy ogólny plan zagospodarowania Bydgoszczy przewidywały rezerwę terenu pod rozbudowę ulicy [...]. W dalszym postępowaniu w tej sprawie obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i 77 K.p.a. będzie zatem dokładne określenie linii nieprzekraczalnej zabudowy działki skarżącego dokonane w sposób umożliwiający skontrolowanie ustaleń organu i wykluczające postawiony przez stronę zarzut dowolności w tym zakresie. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie zmiany decyzji nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.).