II SA/Gd 1404/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. la w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ) i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszym zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) udzielił R.B. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem nr [...] z dnia 21.05.2003r Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu prowadzeniu robót budowlanych polegających na budowie domu jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta postanowieniem nr [...] z dnia 21.05.2003r., wydanym w oparciu o art.50 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone przez R. B. roboty budowlane - polegające na rozbiórce istniejących budynków i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami przy ul.[...] w S. - ze względu na stwierdzony fakt wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 11.07.2002r., udzielonym przez Prezydenta Miasta (odstępstwa w obrębie konstrukcji poddasza, w elewacji wschodniej i w wysokości garażu). Następnie decyzją nr [...]z dnia 03.06.2003r. - na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ww. ustawy - nałożył na inwestora obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych w niej czynności, tj. przedłożenia organowi nadzoru budowlanego: inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym, projektu dokończenia robót (uzgodnionego w zakresie zmian elewacyjnych z organem administracji architektoniczno-budowlanej) i dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił fakt, iż w dniu 01.07.2003r. inwestor wypełnił ww. obowiązek, w związku z czym Powiatowy Inspektor zaskarżoną decyzją udzielił mu pozwolenia na wznowienie robót. Stosownie do art. 51 ust la Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, po wykonaniu przez Inwestora określonych czynności nałożonych na podstawie art. 51 ust l pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późniejszymi zmianami) wydaje decyzję o wznowieniu wykonywania robót budowlanych. W odniesieniu do złożonych przez E. i W. S. uwag odnośnie dokumentacji projektowej złożonej przez Inwestora wypełniającego obowiązek przedłożenia dokumentacji, jak określono w orzeczeniu decyzji PINB [...] z dnia 2003-06-03, organ stwierdził, że: - w sprawie pochylenia połaci dachowych: w dokumentacji projektowej na etapie pozwolenia na budowę pochylenie ich podano w mierze kątowej - w stopniach, natomiast dokumentacji złożonej obecnie pochylenie połaci dachu podano w procentach. -w sprawie wysokości budynku : sposób określania wysokości budynku lub jego części, służącą do określania maksymalnego pionowego wymiaru budynku liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) ( § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku ustalono, że są to odpowiednio: 40,700 m npm i 49,500 m npm. Organ nadzoru budowlanego bada zgodność przedłożonej dokumentacji m. in. w zakresie spełniania przez projektowany budynek czy obiekt budowlany przepisów warunków technicznych. W oparciu o posiadaną dokumentację nie stwierdzono rażących błędów czy naruszeń obowiązujących przepisów jak i przepisów warunków technicznych obowiązujących w dniu zatwierdzenia dokumentacji projektowej i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się to m. in. do wybudowania komina w centralnej części nowo wznoszonego budynku. W przyjętych rozwiązaniach projektu robót celem wznowienia robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w S. nie stwierdza się niezgodności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z jednoznacznych ustaleń w sprawie wynika, że do budowy przedmiotowego budynku przystąpiono za pozwoleniem na budowę. Lokalizacja budynku w momencie zatwierdzania projektu budowlanego posiadała wymagane opinie i uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i W. S. W uzasadnieniu zakwestionowali procedurę jej wydania, podnosząc, że "do czasu, gdy decyzja o zmianie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie stanie się ostateczna, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał prawa udzielić pozwolenia na wznowienie wstrzymanych uprzednio robót budowlanych". Jednocześnie poinformowali, iż nie jest im wiadomo, aby toczyło się postępowanie dotyczące zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, "gdyż nie doręczono im żadnego zawiadomienia o takim postępowaniu ani żadnej decyzji; co więcej, doręczono skarżącym decyzję uchylającą z urzędu decyzję w sprawie pozwolenia na budowę (...); oznacza to (twierdzą skarżący), że PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w odniesieniu do których nie istnieje pozwolenie na budowę". Strona ocenia, że wprowadzone przez inwestora zmiany w zakresie wysokości budynku oraz usytuowania i wysokości komina są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i "ograniczają w sposób znaczny walory użytkowe nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżących". Decyzją z dnia 9 września 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie dotychczasowe (sprzed 11.07.2003r.) przepisy art.51 ust.1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r-Prawo budowlane, które uprawniają organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust.1 pkt 2 tego artykułu, został wykonany - co w omawianym przypadku nastąpiło. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że strona skarżąca mylnie odczytała przepisy prawa budowlanego, normujące tryb postępowania dla przypadków wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art.36 a ust.1 przywołanej ustawy, takie odstąpienie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jej brak powoduje wszczęcie postępowania w trybie nadzoru budowlanego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (z oczywistych powodów nie może on więc wydać decyzji o zmianie uchylonego pozwolenia). W postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę orzeka wyłącznie organ nadzoru budowlanego W ocenie organu organ pierwszej instancji nie stwierdził istotnego odstępstwa w wykonaniu komina od parametrów zawartych w projekcie budowlanym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i W. S. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w chwili wydania decyzji z dnia 3 czerwca 2003r. istniało ważne pozwolenie na budowę w związku z czym do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem wystarczające było opracowanie projektu robót budowlanych w sposób odpowiadający treści pozwolenia na budowę. Jednakże po wydaniu przedmiotowej decyzji nastąpiła zasadnicza zmiana stanu pranego- decyzją z 31 lipca 2003r. pozwolenie na budowę zostało uchylone. Tym samym, zdaniem skarżących wykonanie obowiązków nałożonych na inwestora z dnia 3 czerwca 2003r. nie mogło już prowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Brak pozwolenia na budowę w ocenie skarżących powoduje, że prace nie mogą być kontynuowane do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Nadto skarżący wskazali, że projekt dokończenia robót nie przewiduje przywrócenia pierwotnych rozwiązań określonych w pozwoleniu na budowę (m. in. w zakresie wysokości budynku i usytuowania komina). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Na wstępie rozważań wskazać należy na przedmiot postępowania w rozpatrywanej sprawie. Jest nim pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia 25 maja 2003 r. w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wznowienie robót poprzedziła decyzja z dnia 3 czerwca 2003 r., którą to decyzją Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora określone w tej decyzji obowiązki. Podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art.51 ust. 1a Prawa budowlanego, który to przepis (w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania) stanowił, że po wykonaniu obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zauważyć należy, że oceny rodzaju i charakteru odstępstw od projektu budowlanego na podstawie którego wydane zostało pozwolenie na budowę organ dokonywał przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót oraz przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązki. Konsekwencją powyższego jest, że w postępowaniu o wznowienie robót organ dokonuje już tylko kontroli czy zobowiązany należycie wykonał obowiązki oraz czy uczynił to w zakresie w jakim zobowiązywała go decyzja. W uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie ustaleń z wizji lokalnej, wskazuje się, że istotne w ocenie organu zmiany kolidujące z projektem budowlanym dotyczą zmian w obrębie poddasza, elewacji wschodniej (wprowadzono m. in. balkony) oraz zmiany w wysokości garażu. Tego też zakresu dotyczą obowiązki wynikające z decyzji z dnia 3 czerwca 2003 r. co też znajduje wyraz w uzasadnieniu tej decyzji. Pozostałe ustalenia projektowe stanowiące podstawę zatwierdzającej ten projekt decyzji z dnia 11 lipca 2002r.o pozwoleniu na budowę zostały uznane przez organ za zachowane. Powołana wyżej decyzja z dnia 3 czerwca 2003 r. posiada walor decyzji ostatecznej. Nadmienić należy, że skarżący od w/w decyzji nie wnosił odwołania co pozwala przyjąć, że zakres ustalonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego został przez niego zaakceptowany. Ostateczność decyzji nakładającej obowiązek w trybie powołanego wyżej art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wiąże z sobą m.in. ten skutek, że w postępowaniu z wniosku o wznowienie robót, które prowadzone było na podstawie przytoczonego na wstępie rozważań art.51 ust.1 a, nie można już kwestionować ustalonego przez organ katalogu odstępstw od projektu budowlanego i związanego z tym zakresu nałożonych obowiązków. Na gruncie art. 51 ust. 1a ustawy ustalenie, że nałożone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązki zostały przez zobowiązanego wykonane obligowało organ do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odnośnie zarzutów skargi, które związane są z uchyleniem pozwolenia na budowę co zdaniem skarżących było powodem braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem to stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Uchylenie w dniu 31 lipca 2003r. decyzji z dnia 17 kwietnia 2002r. o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wstrzymaniu przez powiatowego inspektora postanowieniem z dnia 21 maja 2003r. prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia decyzją z dnia 3 czerwca 2003r. obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stworzyło to nową sytuację prawną wyrażającą się w tym, że w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych organ nadzoru kontrolując wykonanie nałożonych obowiązków nie ocenia już realizacji obiektu w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ ten dokonuje samodzielnie oceny materiału dowodowego w szczególności złożonego projektu budowlanego dokończenia inwestycji pod kątem zgodności z prawem budowlanym zawartych tam rozwiązań. Nadmienić należy, że prace budowlane zostały wszczęte w oparciu o istniejącą decyzję o pozwoleniu na budowę i wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (jak sugeruje skarżący) nie miało podstaw prawnych. Zezwolenie na kontynuację robót (bądź nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części) w tej sytuacji jaka zaistniała było już objęte kompetencją organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.