II SA/Gd 141/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie : sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i Z. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na U. i Z. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15.395,90 zł z powodu uchylania się od wykonania określonego obowiązku – nakazu rozbiórki drewnianego domku letniskowego , szamba , linii energetycznej nn i skrzynki wybudowanych na działce nr [...] w B. Nałożył również obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu wskazał, że nakaz rozbiórki wyżej opisanych obiektów został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 listopada 1999 r. , od której państwo C. wnieśli odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę w trybie odwoławczym stwierdził, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 1999 r. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 158/00. Wobec powyższego w dniu 15 lipca 2003 r. PIBN przesłał państwu C. pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania ciążącego na nich obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z niewykonaniem obowiązku w terminie określonym w upomnieniu PIBN wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy i kierując go do egzekucji administracyjnej. Postanowiono jak w sentencji wobec niewykonania przez zobowiązanych czynności określonych w decyzji nr [...] z dnia 16 listopada 1999 r. W zażaleniu na postanowienie pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nie wyczekanie terminu 7 dniowego na zgłoszenie zarzutów oraz rozpoznanie skierowanego do organu I instancji wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazał, że złożył zarzuty, podnosząc nie istnienie obowiązku rozbiórki obiektu w trybie art. 48 prawa budowlanego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zważywszy na zmianę przepisów i powstałe możliwości zalegalizowania budowli powstałych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, powołując się na to, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 158/00 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niepowetowaną szkodę grożącą skarżącym z uwagi na wysokość kosztów poniesionych przy budowie obiektu. Podniósł też , że w związku z treścią końcowego orzeczenia NSA skarżący wystąpili do Urzędu Gminy o stwierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowano budownictwo letniskowe oraz że wykonanie obowiązku egzekucyjnego spowoduje niepowetowaną szkodę dla zobowiązanych. Ponadto wskazał , że zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami obiekt znajdujący się na działce nie wymaga pozwolenia na budowę i że zobowiązani wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem organ egzekucyjny nie rozpoznał zarzutów, przyjmując jako zarzuty złożony wcześniej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawowy termin 7 dniowy do wniesienia zarzutów jest uprawnieniem zobowiązanego i nie może być skrócony. Stwierdził, że niezasadne było nałożenie grzywny przed rozpoznaniem zarzutów i wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 stycznia 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prowadzonej przez organ I instancji egzekucji administracyjnej stanowi prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 1999 r. nr [...]. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest egzekucją obowiązku , wynikającego z decyzji ostatecznej ( art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wysokość grzywny naliczono w sposób właściwy na podstawie przepisów art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie ceny 1 m ² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003 r. ( Dz. Urz. GUS Nr 8, poz. 42) , która wyniosła 2.332 zł. Organ odnosząc się do treści zażalenia wskazał, że w trybie odwoławczym organ II instancji postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 17 .10. 2003 r. nr [...] o oddaleniu zarzutów, z uwagi na niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej jako zarzutów. Zgodnie z art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. nr [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 19 .10.2003 r. , tak więc nie zachodzą okoliczności do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podnoszony argument złożenia wniosku o zmianę przeznaczenia ww. działki pod zabudowę nie może być brany pod uwagę w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2004 r. skarżący zarzucili naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnieśli o uchylenie postanowienia. Przywołali argumenty z zażalenia na postanowienie organu I instancji. Wskazali, że złożyli zarzuty, podnosząc nie istnienie obowiązku rozbiórki obiektu w trybie art. 48 prawa budowlanego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zważywszy na zmianę przepisów i powstałe możliwości zalegalizowania budowli powstałych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, powołując się na to, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 158/00 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niepowetowaną szkodę grożącą skarżącym z uwagi na wysokość kosztów poniesionych przy budowie obiektu. Podnieśli też , że w związku z treścią końcowego orzeczenia NSA skarżący wystąpili do Urzędu Gminy o stwierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowano budownictwo letniskowe oraz że wykonanie obowiązku egzekucyjnego spowoduje niepowetowaną szkodę dla zobowiązanych. Ponadto wskazali , że zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa budowlanego obiekt znajdujący się na działce nie wymaga pozwolenia na budowę i że zobowiązani wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem organ egzekucyjny nie rozpoznał zarzutów, przyjmując jako zarzuty złożony wcześniej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzili, że organ I i II instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie , z obrazą przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił uchylenia decyzji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, mimo że w pierwszej kolejności należy prawomocnie rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że ponawia ona argumenty podniesione wcześniej w zażaleniu , do którego organ odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia. Organ wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19.01.2004 r. nr [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika w piśmie z dnia 19. 10.2003 r. Wniosek strony z dnia 25 .08.2003 r. o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej został rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia 15.12.2003 r. nr [...] , którą odmówiono wygaśnięcia nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 15 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do zobowiązanych – skarżących U. i Z. C. wezwanie do wykonania obowiązku – rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie na działce nr [...] w B., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego – zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Upomnienie to doręczono skarżącym w dniu 17 lipca 2003 r. W dniu 9 października 2003 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, który został doręczony skarżącym w dniu 13 października 2003 r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego ( art. 26 § 5 pkt 1 ustawy ). Następnie skarżącym doręczono w dniu 22 października 2003 r. postanowienie z dnia 20 października 2003 r. o nałożeniu grzywny, co jest zgodne z art. 122 § 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego( § 1 ). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Wobec treści powyższych przepisów nałożenie grzywny było zgodne z prawem, bowiem egzekucja prowadzona wobec skarżących dotyczy spełnienia przez nich jako zobowiązanych obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [...] w B. Grzywna została nałożona na skarżących jednorazowo, co jest zgodne z art. 121 § 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny jest zgodna z przepisem art. 121 § 5 ustawy, który określa sposób ustalania wysokości grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszelkie niezbędne elementy, przewidziane przepisem art. 122 § 2 ustawy, t. j. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu, zgodnie z art. 122 § 3 ustawy, służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skarżący zostali pouczeni o prawie zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, co wynika z pouczeń zawartych w tytule wykonawczym i postanowieniu o nałożeniu grzywny. Skoro wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego ( art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 ustawy), a tytuł wykonawczy może być doręczony albo osobno, albo wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny ( art. 122 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy), to oczywiste jest, że organ egzekucyjny w przypadku jednoczesnego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny nie mógłby czekać z wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, do upływu czasu na wniesienie przez zobowiązanych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny powstaje w tym przypadku w tym samym czasie - w momencie doręczenia odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny. Jednakże także w przypadku uprzedniego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego – bez jednoczesnego doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny – jak miało to miejsce w sprawie niniejszej - organ nie ma obowiązku odczekania na upływ siedmiodniowego terminu na zgłoszenie zarzutów z wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt SA/1593/97, niepublikowany, LEX nr 44826) . Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa; postępowanie egzekucyjne może toczyć się równocześnie wraz z biegiem terminu do zgłoszenia zarzutów. Ponadto przepis art. 35 ustawy wyraźnie stanowi, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania( art. 35 § 1 ustawy). Fakt wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może co najwyżej spowodować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutu ( art. 35 § 1 ustawy ), jednak jest to uprawnienie, a nie obowiązek organu ( podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt SA/1593/97, niepublikowany, LEX nr 44826). Wskazać w tym miejscu należy , że wniesione przez skarżących zarzuty zostały oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2004 r. , a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie ( k. 26 akt ). Sądowi z urzędu wiadomo, że w tutejszym sądzie nie toczy się ani nie toczyło postępowanie ze skargi U. i Z. C. na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak jak wniesienie zarzutów nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, tak i złożenie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tegoż postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania egzekucyjnego może wpływać na czynności egzekucyjne ( art. 58 ustawy). Nie ma też żadnych podstaw prawnych do skutecznego twierdzenia, że istnieje obowiązek wstrzymania się z czynnościami egzekucyjnymi – w tym przypadku z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia – do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, czy o stwierdzenie nieważności decyzji lub też jakaś specjalna kolejność rozpoznania takich wniosków i nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wynika z wywodu skarżących. Skarżący nie przytoczyli jednak na poparcie swoich twierdzeń żadnych przepisów prawa, poza ogólnym powołaniem się na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie stwierdzić też należy, że skarżący nie składali wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej na działce w B., a jedynie złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W aktach niniejszej sprawy, w tym dołączonych do niej aktach administracyjnych, jak też w aktach spraw tutejszego Sądu o sygn. akt 121/04 i 140/04 ( i znajdujących się w nich aktach administracyjnych ) , ze skarg U. i Z. C., z których to akt Sąd dopuścił dowód, znajduje się jedynie wiosek skarżących o wygaśnięcie decyzji , oparty na przepisie art. 162 kpa. Nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem pełnomocnik skarżących, będący fachowym pełnomocnikiem, wniósł w nim o "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji" i wyraźnie powołał przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jak też zacytował treść tego przepisu, wskazując co prawda, że "stwierdzenie nieważności" nakazuje przepis prawa oraz że leży to w interesie społecznym i interesie strony. Stwierdzenie wygaśnięcia i stwierdzenie nieważności decyzji to dwie odrębne instytucje – pierwsze normuje przepis art. 162 kpa, drugie - przepis art. 156 kpa. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia i stwierdzenia nieważności są odmienne. Z treści wniosku i różnych pism oraz środków zaskarżenia wnoszonych we wszystkich trzech toczących się przed tutejszym sądem sprawach ze skarg państwa C. wynika, że ich pełnomocnik używa zamiennie słowa "nieważność" ze słowem "wygaśnięcie", jednak o treści wniosku nie świadczy literalne jego określanie ( niekonsekwentne zresztą), lecz wskazane przez pełnomocnika i przytoczone przepisy prawa. Treść wniosku wskazuje, że skarżący domagają się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – także z tego względu, że nie powołują żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał , że skarga nie jest uzasadniona, bowiem nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.