II SA/Gd 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] o pow. 0,1626 ha i [...] o pow. 0,1217 ha, wydzielone z działki nr [...], położone w R., obręb 2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący Z. M. wniósł o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. Podział ten nastąpił z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził, że podział z urzędu różni się od podziału dokonanego na wniosek właściciela tym, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, co powoduje brak podstaw do ustalenia odszkodowania. Podział nie został dokonany na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym działki nr [..] i [...] nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...] i pozostają własnością skarżącego, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej. Gmina Miasta [...] deklaruje natomiast wolę nabycia tych działek w drodze czynności cywilnoprawnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. M., domagając jej uchylenia i zarzucając, że w sprawie należało orzec o ustaleniu odszkodowania, względnie decyzją o odmowie przyznania odszkodowania, a nie o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Nadto, powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, stwierdził, że właścicielowi gruntu trwale pozbawionemu posiadania w związku z realizacją celu publicznego przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia 24 grudnia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, a więc działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podziału działki nr [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. dokonano z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym organ uznał za prawidłowe stwierdzenie organu I instancji o braku podstaw do ustalenia odszkodowania. Byłoby to możliwe jedynie w razie dokonania podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Skoro działki pozostają własnością wnioskodawcy, to wniosek o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowy. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe byłoby w tej sytuacji orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania. Jednakże naruszenie przez organ I instancji art. 105 § 1 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja o odmowna również negatywnie załatwiłby wniosek z dnia 10 maja 2012 r. o odszkodowanie. Wojewoda podkreślił, że wprawdzie przedmiotowe działki zostały wydzielone, jednakże nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...]. Odnosząc się do zarzutu, że wnioskodawca został pozbawiony posiadania tych działek przez gminę, organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie takiego sporu ma charakter cywilnoprawny i może być ewentualnie dokonane na drodze postępowania cywilnego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia rozumianego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zgromadzone przez organ I instancji dokumenty dotyczące działek nr [...] i [...] nie wskazują na to, aby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona albo przeszła z mocy prawa na własność wskazanych podmiotów. Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie może stanowić podstawy do przyznania odszkodowania. Wyrok ten dotyczył bowiem decyzji podziałowej, w wyniku której wydzielono działki pod drogi wewnętrzne. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. M., zarzucając naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieuwzględnienie, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza skarżącego w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości, a zatem oznacza pozbawianie go posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Nadto zarzucił naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie skarżącego praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a także naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie i błędne uznanie, że wywłaszczenie może być dokonane bez słusznego odszkodowania. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Organy obu instancji ustaliły bowiem, że nie miało miejsca ani wywłaszczanie, ani przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ani też ograniczenie prawa własności działek nr [...] i [...], skutkiem czego brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania. Skarżący nie kwestionował dokonanych przez orzekające w sprawie organy ustaleń. W sprawie bezsporne jest, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Obie działki stanowią do chwili obecnej własność skarżącego. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżący twierdził, że przedmiotowe działki zostały zajęte na cele publiczne przez gminę z pominięciem wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania, w związku z czym należy się mu odszkodowanie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe w świetle ustalonych przez organy obu instancji okoliczności i znajduje podstawę w przepisie art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod projektowaną drogę gminną w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r., wydaną z urzędu na podstawie art. 96, art. 97 ust. 1 i 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1,2,3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie. Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami uzasadniającymi roszczenie odszkodowawcze jest wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne, dokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, a więc w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualizacja roszczenia odszkodowawczego następuje z chwilą uostatecznienia się decyzji o podziale. Podział nieruchomości, w wyniku którego powstały przedmiotowe działki, nastąpił jednakże w zupełnie innym trybie, a mianowicie z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. Działki wydzielone w wyniku tego podziału pod drogę gminną nie przeszły na własność gminy. To zaś powoduje, że brak jest podstaw do ustalania odszkodowania za wydzielone w taki sposób działki. Wydzielone działki są nadal własnością skarżącego, a ich nabycie może nastąpić wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnych lub też wywłaszczenia, które dopiero będzie uzasadniło ustalenie odszkodowania. Właśnie podział dokonywany na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konieczny do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i dlatego wyłącza prawo do odszkodowania w trybie przepisu art. 98 ust. 3 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2012 r., I SA/Wa 1747/12 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że przywoływany przez skarżącego wyrok wydany w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, a mianowicie podziału dokonanego na wniosek właściciela, w wyniku którego wydzielono działki pod drogi wewnętrzne. Stąd też, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie może odnieść skutku powoływanie się na to rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), stwierdził, że Polska, odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału, naruszyła art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał uznał, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Wskazać jednakże należy, że w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy. Nadto należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, na które powołuje się skarżący, może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżącego z tego tytułu pozostaje jednakże poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Takie też rozstrzygnięcia wydały organy obu instancji. Wprawdzie organ odwoławczy wyraził pogląd, że właściwe byłoby wydanie decyzji odmownej, jednakże utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, sam orzekł również o umorzeniu podstępowania w sprawie. Wskazać przy tym należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, jeśli się rozważy ich skutki. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić przyznanie odszkodowania. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.