II SA/Gd 1416/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2002 r., nr [...]. Decyzją z dnia 11 lutego 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 października 2000r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium Odwoławcze pismem nr [...] z dnia 8 listopada 2001r. zawiadomiło stronę postępowania oraz Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, określając jednocześnie 7 - dniowy termin do składania wyjaśnień. Dnia 18 grudnia 2001r. Prezydent Miasta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia 31 października 2000r., powołując się na nową okoliczność jaką było ujawnienie zapisów mapy gleboznawczej wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego, które świadczą o możliwości zaistnienia pomyłek w określeniu pochodzenia wyłączonych gruntów, co mogło mieć wpływ na prawidłowość naliczenia opłat w decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję w dniu 31 stycznia 2002r., którą uchylił decyzję z dnia 31 października 2000r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnął o istocie sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skoro nie istnieje już kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r., nie istnieje także przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności, co uzasadniało umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 lutego 2002r. nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na nową okoliczność dotyczącą wniesionego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 marca 2002r. Nr [...] stwierdziło, iż odwołanie A Spółki z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2002r. Nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, co oznacza, że zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta Miasta jest ostateczna. W ocenie Kolegium utrzymanie poprzedniej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako bezprzedmiotowego nie narusza prawa, bowiem przedmiot postępowania - decyzja Prezydenta Miasta z 31 października 2000r. - nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w dniu 10 października 2001r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu 31 października 2000r., nr [...], przez Prezydenta Miasta, orzekającej o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb 1, położonych w S., przy ul. [...] i ustalającej opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, w części orzekającej o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych pochodzenia organicznego, klasy III b, o powierzchni 13786 m2 i ustalającej opłatę roczną za użytkowanie tych gruntów, jako wydanej w tej części bez podstawy prawnej. Po złożeniu tego wniosku Prezydent Miasta wznowił z urzędu postępowanie w sprawie tej decyzji i w dniu 30 stycznia 2002r. wydał decyzję uchylającą tę decyzję i ustalającą opłaty w innej kwocie. Skarżąca odwołała się do Kolegium od decyzji Prezydenta wydanej wskutek wznowienia, wobec czego decyzja ta nie była ostateczna. Zdaniem skarżącej Spółki odwołanie zostało złożone w terminie, wobec czego złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi. Strona twierdzi, że jeśli w wyniku postępowania zostanie stwierdzone, ze Spółka złożyła odwołanie w terminie, postanowienie o uchybieniu terminowi zostanie uchylone i decyzja, od której Spółka złożyła odwołanie nie będzie ostateczna, tym samym decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji uznającej postępowanie za bezprzedmiotowe będzie bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona prawo, aczkolwiek z przyczyn innych, niż wskazuje skarżąca Spółka. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 105 kpa regulujący przesłanki umorzenia postępowania. Według art. 105 § 1 kpa umorzenie postępowania następuje (obligatoryjnie) w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji bezprzedmiotowości postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na tej podstawie jest bezprzedmiotowość postępowania z "jakiejkolwiek przyczyny", zatem z przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego ze strony podmiotowej bądź przedmiotowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiot postępowania – decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r. "nie funkcjonuje już w obrocie prawnym". Jak wynika z okoliczności sprawy Prezydent Miasta orzekł decyzją o podanej dacie i Nr. [...] o zezwoleniu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. wyłączeniu z produkcji rolniczej określonych gruntów i ustalenie należności z tego tytułu (vide: decyzja k. 9 akt administracyjnych). Z inicjatywy skarżącej spółki wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 8 listopada 2001r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej gruntów rolnych pochodzenia organicznego klasy III b o powierzchni 1.386 m2 (vide: pismo i zawiadomienie k. 10 i 12 akt administracyjnych). Zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania organ administracji I instancji postanowieniem z dnia 18 grudnia 2001r. wznowił postępowanie w przedmiocie określonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r., a następnie w dniu wydał decyzję 30 stycznia 2002r. Nr [...], w której uchylił wskazaną decyzję i orzekł na nowo o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej i ustaleniu opłat z tego tytułu gruntów rolnych klasy III b o powierzchni 1.387 m2 i rowu o powierzchni 56 m2 (vide: pismo k. 13, decyzja k. 14). Zatem trzeba przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji organu administracji I instancji z dnia 31 października 2000r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie wznowieniowe odnoszące się do tej samej decyzji. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej tą decyzją, o ile postępowanie w którym ona zapadła dotknięte było jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wskazanych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Natomiast stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową dającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, które powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem przedmiotowym lub podmiotowym. W odróżnieniu do trybu wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ogranicza się do weryfikacji decyzji, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, której weryfikowana decyzja dotyczy (por. glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 543/90, OSP z 1992r. Nr 5, poz. 120). Oba postępowania, zaliczone do nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, zgodnie z utrwalonymi poglądami zarówno orzecznictwa jak i nauki prawa, nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. Oznacza to, że wobec dalej idących następstw prawnych w razie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do zastosowania trybu wznowieniowego, pierwszeństwo przyznaje się pierwszemu z nich. Podkreślić bowiem należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, że decyzja od początku nie wywoływała skutków prawnych. Następstwem stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990r. w sprawie sygn. akt IV S.A.543/90, ONSA z 1991r. Nr 1, poz. 1). Oba tryby nadzwyczajnych postępowań administracyjnych nie wykluczają się wzajemnie, choć bowiem zmierzają do wzruszenia określonej decyzji to oparte są na odmiennych podstawach, a także inna jest właściwość organów orzekających w tych sprawach. Za nietrafne w tym kontekście uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku przedmiotu orzekania w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r. w trybie wznowieniowym. Wadliwy również był sposób postępowania organu administracji I instancji, który zdaniem Sądu powinien był zawiesić wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe, do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej, z uwagi, jak już wyżej zaznaczono, na dalej idące skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych przyczyn Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 105 kpa w związku z art. 158 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione przez skarżącą zrzuty odnoszące się do postępowania administracyjnego w związku ze wznowieniem postępowania, w tym kontekście nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończy merytorycznie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2000r. o wskazanym wyżej numerze, w zakresie objętym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 8 listopada 2001r. i wnioskiem strony z dnia 10 października 2001r., działając według reguł określonych w art. 158 kpa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja umarzająca postępowanie nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu.