II SA/Gd 1416/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak,, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2003 roku, nr [...], II. orzeka, iż postanowienia wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 lipca 2003 roku, nr [...]., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 5 oraz art. 64a §1 pkt l i § 2 pkt l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz treści Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na I kwartał 2003 roku (Dz. Urz. GUS nr 5, poz. 30) nałożył na L. N. grzywnę w wysokości 14.066,20 zł - w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 23 lipca 2001 roku, jakim jest rozbiórka samowolnie wybudowanego w 1970 roku, na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] w B., domku letniskowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,32m2 i przylegającego do niego tarasu z płytą betonową o powierzchni 9,91m2 oraz rozbiórka również samowolnie dobudowanej w 1992 roku na działce nr [...] w B., części domku z przeznaczeniem kuchenno - sanitarnym o powierzchni 10,64m2 i przylegającego do tej części tarasu z płytą betonową o powierzchni 11,19m2 i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 23 lipca 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazał L. N. rozbiórkę ww. obiektów budowlanych i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W związku z powyższym 28 marca 2002roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał L. N. pisemne upomnienie, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które zobowiązana odebrała 29 marca 2002 roku. Organ zważył nadto, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) zmieniła treść art. 22 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z czym organ ten stał się organem egzekucyjnym właściwym miejscowo do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i stwierdzając, że zobowiązana nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 23 lipca 2002 roku, postanowił jak w sentencji orzeczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. N. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - niewspółmierną wysokość grzywny w stosunku do nałożonego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku i jej krzywdzący charakter, w sposób rażący naruszający zasady współżycia społecznego, - przedwczesność wydania postanowienia, z uwagi na nie rozstrzygnięcie spraw podniesionych w zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku, będącego podstawą prowadzenia niniejszej egzekucji i nie rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2003 roku o oddaleniu ww. zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2003 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /(tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako wierzyciel, po przesłaniu odwołującej się pisma zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 23 lipca 2001 roku, wystawił w dniu 14 lipca 2003 roku tytuł wykonawczy nr [...]. Stwierdził nadto, iż skoro zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji miał prawo nałożyć na nią grzywnę w celu przymuszenia, ustalając jej wysokość prawidłowo na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie albowiem decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych jest ostateczna i podlega egzekucji. Organ odwoławczy stwierdził także, iż niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w treści art. 97 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie L. N. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: • przedwczesność wydania, z uwagi na nie rozstrzygnięcie spraw podniesionych w zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku, a wymagających jednoznacznego ich rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, • krzywdzący charakter grzywny, w sposób rażący naruszający zasady współżycia społecznego, w tym także wskutek uniemożliwienia skarżącej dochodzenia swoich praw i usankcjonowania zaistniałego stanu prawnego w drodze uzyskania stosownych zezwoleń, • niewspółmierną wysokość grzywny w stosunku do nałożonego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku, poprzez jej wymierzenie w maksymalnej wysokości bez ustalenia sytuacji materialnej skarżącej, która jest zła z uwagi na otrzymywanie niewielkiej emerytury, a tym samym pominięcie obligatoryjnej zasady "uwzględniania słusznego interesu strony" wynikającej z art. 7 k.p.a. Skarżąca wniosła także o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą wniesioną do tutejszego Sądu w drodze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r., nr [...], jak i z już zawisłą w tutejszym Sądzie sprawą o sygn. akt II SA/Gd. 877/02. W uzasadnieniu skargi L. N. wskazała, iż organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił wniosków zawartych w zażaleniu skarżącej, w tym wniosku o uzależnienie ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie od rozpatrzenia jej zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2003 r. - oddalające zgłoszone zarzuty w sprawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku. Postępowanie w ww. sprawie zostało zakończone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 8 września 2003 r., nr [...], które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Dodatkowo podniosła, że nie została uwzględniona jest trudna sytuacja materialna oraz naruszone zostały zasady współżycia społecznego. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dodatkowo wyjaśniając, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 lutego 2002r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 23 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę część obiektu budowlanego, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Gd. 877/02), jednakże Sąd nie wstrzymał jej wykonania. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 roku, wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącej o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami wniesionymi do tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gd. 1417/03 (sprawa ze skargi L. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r., nr [...]) oraz o sygn. akt II SA/Gd. 877/02. Sąd uznał bowiem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Zdaniem Sądu skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przedwcześnie bowiem wniesienie przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) nie wstrzymało ex lege tego postępowania, a organ egzekucyjny także tego postępowania nie wstrzymał do czasu rozpatrzenia zarzutów. Tym samym łączenie niniejszej sprawy ze sprawą dotyczącą oddalenia zarzutów skarżącej było bezcelowe. Sąd miał przy tym także na uwadze, iż w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 26 lutego 2002r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 23 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę obiektów budowlanych (sygn. akt II SA/Gd. 877/02) Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji (okoliczność bezsporna). Skarżąca nie wykazała również na czym miałoby polegać rażące naruszenie zasad współżycia społecznego wywołane nałożeniem na nią przedmiotowej grzywny, w szczególności nie wyjaśniła w jaki sposób prowadzenie przeciwko niej egzekucji na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej uniemożliwia skarżącej dochodzenia jej praw i "usankcjonowanie zaistniałego stanu prawnego w drodze uzyskania stosownych zezwoleń". Niezasadny był także zarzut skargi dotyczący nie ustalenia sytuacji materialnej skarżącej. Nie można bowiem z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązana może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1148/04, nie publ.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał jednakże na uwadze, iż grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżącą na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, mają więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma przepis § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ nakładający na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia powinien zatem przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 23 lipca 2001 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 lutego 2002 roku, organy nakazały L. N. rozbiórkę obiektów budowlanych, nie będących budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2003 roku. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącej zgodnie z treścią decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 lutego 2002r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 24 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę część obiektu budowlanego, kierując się treścią art. 121 §§ 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz mając na uwadze, iż organ, , ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu.