II SA/Gd 1417/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi P. G. H. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2001r., nr [[...]] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 4 grudnia 2000r. Nr [[...]] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku A. H. i P. H. w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego biurowego na lokal handlowy - sklep z konfekcją w budynku przy ul. C. w G. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku oględzin obiektu budowlanego, przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2000r. stwierdzono, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania została zrealizowana bez uzyskania przez inwestora odpowiedniej decyzji administracyjnej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 105 § 2 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z zm.). A. H. i P. H. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazali, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania poprzedziły rozmowy z lokatorami, którzy wyrazili ustną zgodę na funkcjonowanie sklepu. Dlatego też odwołujący się uznali, że zmiana sposobu użytkowania będzie formalnością, gdyż decyzja o zmianie sposobu użytkowania lokalu na lokal użytkowy została wydana trzy lata wcześniej. A. H. i P. H. wskazali, że w związku ze zmianą zdania przez lokatorów, złożyli oni wniosek o podjęcie nowej uchwały w sprawie przekształcenia lokalu użytkowego i wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ponownego uzyskania zgody wspólnoty na prowadzenie sklepu. Decyzją z dnia 21 marca 2001r. Nr [[...]] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego biurowego na lokal handlowy - sklep z konfekcją w budynku przy ul. C. w G. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 71 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja dotycząca zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiącego współwłasność, mimo że ogranicza się swoim zasięgiem do wyodrębnionego w sensie własności lokalu, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Właściciele pozostałych lokali nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Brak takiej zgody - równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu, stanowiły przesłankę orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem organu II w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, orzeczenie o jego umorzeniu jest zatem wadliwe. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu bez wymaganej ustawą decyzji, zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, stanowi samowolę budowlaną, co przesądza o skierowaniu sprawy do organu nadzoru budowlanego. P. H. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się ustalenia, że wykonanie wejścia do lokalu z przedsionka prowadzącego do wspólnej klatki schodowej oraz zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego - biura na sklep z konfekcją nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i nie wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 7 września 1996 r. skarżący, wspólnie z żoną, aktem notarialnym Rep. A nr [[...]] zakupił lokal nr [[...]] o pow. 35 m2 położony na parterze budynku przy ul. C. w G. wraz z przynależnymi udziałami wynoszącymi 6/100 części domu i innych urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. W dniu 17 kwietnia 1997r. skarżący uzyskał decyzję nr [[...]] w zakresie określenia warunków zmiany sposobu użytkowania lokalu na cele usługowe - biuro. Skarżący wskazał, że wykonanie wejścia do lokalu z przedsionka klatki schodowej nie stanowi przebudowy prowadzącej do zmiany przeznaczenia gruntu, nie utrudni normalnej eksploatacji innych lokali, nie prowadzi także do zmiany sposobu korzystania ze wspólnych części nieruchomości. Skarżący stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania oraz wykonanie projektowanego wejścia do przedmiotowego lokalu leży w zakresie przysługujących mu właścicielskich uprawnień do korzystania we wspólnych części nieruchomości, nie narusza praw innych właścicieli i nie stanowi czynności zarządu nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wskazał, że fakt dokonania przez skarżącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal handlowy jest bezsporny. Lokal skarżącego znajduje się w budynku stanowiącym współwłasność, podlega przepisom ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903). Zmiana sposobu użytkowania części budynku stanowiącego współwłasność jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 tej ustawy wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Projekt budowlany przewidywał m.in. wykonanie wejścia do przedmiotowego lokalu bezpośrednio z przedsionka wspólnej klatki schodowej, taka przebudowa mieści się w pojęciu przebudowy zewnętrznej obejmującej także nieruchomość wspólną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawęprawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepis art. 32 stosuje się odpowiednio. Zamierzając uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, strona winna zatem wystąpić z wnioskiem do właściwego organu, którym zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego był starosta, o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Prawo budowlane odrębnie reguluje sytuację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, przewiduje, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na jej dokonanie, organ administracji stosuje odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie był, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do orzekania przez starostę o zasadności wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ocena możliwości legalizacji dokonanej zamiany sposobu użytkowania jest natomiast dokonywana przez organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Starosta nie może zatem w tej sytuacji merytorycznie rozpoznawać kwestii istnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, wynikających z art. 32 w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaistnienie sytuacji, uniemożliwiającej wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty, skutkuje uznaniem, iż prowadzenie przez organ administracji postępowania odnośnie złożonego wniosku jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania uzasadnia jego umorzenie. Stwierdzona w niniejszej sprawie samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, winna zatem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a nie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez oddalenie wniosku. W decyzji co o istoty sprawy, organ, po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje merytorycznej oceny istnienia przesłanek zmiany sposobu użytkowania obiektu. Starosta nie może, w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu, dokonać oceny tych przesłanek, z uwagi na wyłączenie trybu postępowania przewidzianego w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego na rzecz trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ administracji w niniejszej sprawie nie mógł zatem dokonać merytorycznej oceny zasadności wniosku, w tym wymogu posiadania przez wnioskodawcę zgody pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej na zmianę sposobu użytkowania lokalu oraz skutków jej braku. W sytuacji gdy decyzja organu administracji zachowuje walor neutralności w kwestii oceny danego stosunku prawnoadministracyjnego nie powinna ona przybierać formy rozstrzygnięcia merytorycznego lecz stanowić decyzję formalnoprocesową o umorzeniu postępowania. Zaznaczyć dodatkowo należy, iż w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia przez organ I instancji swej niewłaściwości i przekazana sprawy do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego. Z treści złożonego wniosku wynikało, że dotyczy on udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a wnioskodawca nie powoływał się we wniosku na fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i istnienie podstawy zastosowania trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie przewidziane w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest wszczynane wyłącznie w razie zaistnienia przesłanki samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która to przesłanka nie stanowiła podstawy wniosku. Organ administracji, nie mógł samodzielnie, wbrew woli strony, zmieniać podstawy złożonego wniosku i traktować go jako wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Starosta, co do zasady, jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, składanego przez stronę na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, brak było zatem podstaw do stwierdzenia przez organ swej niewłaściwości i przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, z uwagi na uprzednią zmianę przez właściciela sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w związku z czym organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte w tej sprawie na wniosek skarżącego postępowanie. Organ II instancji, uchylając decyzję o umorzeniu postępowania, naruszył przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja narusza przepisy postępowania - art. 105 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. Wobec prawidłowości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien bowiem utrzymać decyzję w mocy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy wydania zezwolenia i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.