II SA/Gd 1419/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie WSA Janina Guść WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku Jacka Pilcha sprawy ze skargi D. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2002r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2002r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2002r., nr [...] nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia 20 lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie nałożył na L. i J. L. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2002 r. niezbędnych przeróbek doprowadzających do stanu zgodnego z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.) dwa daszki od strony elewacji wschodniej oraz dwa daszki od strony elewacji zachodniej budynku mieszkalno-pensjonowatego usytuowanego przy ulicy [...] nr [...] w K. na działce nr [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wykonania samowolnych robót budowlanych przez L. i J. L. w w/w budynku po zgłoszeniu go do użytkowania w zakresie dotyczącym wykonania daszków (okapów) stwierdzono, że od strony elewacji: - wschodniej wykonano dwa daszki, które pomniejszają odległość od ściany do granicy o 1,70 m każdy, - północnej wykonano dwa daszki, które pomniejszają odległość od ściany do granicy o 2.20 m każdy, - zachodniej wykonano jeden daszek, który pomniejsza odległość od ściany do granicy o 2.00 m. Dokładnych pomiarów daszków dokonano podczas oględzin w dniu 19 listopada 2001 r. Jak podał organ, ściana wschodnia i zachodnia budynku usytuowana jest w odległości 4 m od granicy odpowiednio z działką nr [...] i [...], której właścicielami są D. i A. B. i z działką nr [...], należącą do Parafii Rzymsko – Katolickiej w K. Ściana północna natomiast usytuowana jest w odległości 6 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą drogę publiczną. Zdaniem organu, nie jest prawdziwe twierdzenie D. i A. B., iż daszki zostały wykonane po zgłoszeniu budynku do użytkowania potwierdzeniem nr [...] z dnia 15 kwietnia 1999 r., gdyż zostały naniesione na dokumentację powykonawczą znajdującą się w Starostwie Powiatowym, załączoną do akt związanych z oddaniem przedmiotowego budynku do użytkowania. Jak stwierdził organ, oba daszki zostały jednak wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących odległości budynków od granicy działki sąsiedniej. W tej sytuacji, gdy wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wynikających z przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane – bądź nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź nakładającej obowiązki zmierzające do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu, w niniejszym przypadku zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności – niezbędnych przeróbek daszków – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z § 12 ust. 5 wskazanego wyżej rozporządzenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli L. i J. L. oraz D. i A. B. W odwołaniu L. i J. L. zarzucono zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i § 12 ust. 5 powołanego przez organ rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, obrazę przepisów postępowania – art. 6, 7 i 16 § 1 k.p.a. oraz jej częściową niewykonalność. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podali, iż dokonali dobudowy przedmiotowych daszków zanim zgłosili budynek do użytkowania, czego organy administracji nie kwestionują. Skoro taki stan faktyczny miał miejsce i organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu wobec wykonanych elementów budowlanych, dokonując wymaganego przepisami prawem zgłoszenia, to zdaniem odwołujących – sprawę należy uznać za ostatecznie rozstrzygniętą w postępowaniu administracyjnym. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada trwałości decyzji, zgodnie z którą – decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ich wzruszenie może nastąpić wyłącznie w trybie ściśle określonym w przepisach prawa administracyjnego. Zdaniem odwołujących, skoro te bezwzględnie obowiązujące zasady postępowania administracyjnego nie zostały spełnione, to tym samym zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy samego prawa, a samo postępowanie podlega umorzeniu. Dodatkowo odwołujący wskazali, iż art. 51 ustawy – prawo budowlane odnosi się do stanów faktycznych nie zakończonych w toku postępowania administracyjnego decyzją ostateczną i nie może stanowić samodzielnej podstawy wznowienia postępowania. Z ostrożności procesowej odwołujący podali, że opisana decyzja jest częściowo niewykonalna, gdyż od strony zachodniej znajduje się jeden daszek, a nie jak podał organ - dwa daszki. Dodatkowo, organ nie zbadał, czy przekroczenie norm odległości, określonych przepisami wyżej cytowanego rozporządzenia, powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w znaczeniu określonym w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, D. i A. B. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli o jej uchylenie w całości i orzeczenie obowiązku rozbiórki w całości istniejących daszków od strony wschodniej, północnej i zachodniej budynku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź też o uchylenie decyzji w części odmawiającej nakazania przeróbki daszków od strony północnej i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący podali, iż ich twierdzenia, że daszki zostały wybudowane jako akt samowoli budowlanej, został zakwestionowany przez organ administracji, jedynak bez podania przekonywujących przyczyn. Zdaniem odwołujących, ich twierdzenia mogły zostać sprawdzone w drodze zeznań innych świadków – nie zainteresowanych w sprawie. Ponadto, w ocenie odwołujących także daszki od strony północnej wybudowane zostały w sposób odbiegający od norm ustalonych w przepisach prawa i z tych przyczyn– w razie odmowy orzeczenia o rozbiórce – winny one również podlegać obowiązkowi przeprowadzenia niezbędnych przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tegoż organu w przedmiocie daszków wykonanych na budynku przy ulicy [...] [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż daszki stanowiące przedmiot sprawy nie są okapami, lecz stanowią określoną rozbudowę budynku. Analizując przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i odległości pomiędzy daszkami posesji odwołujących L. i J. L. od granic sąsiednich działek organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż przepisy te nie zostały naruszone, dlatego zaskarżoną decyzję uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutów odwołania D. i A. B., organ podał, iż brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki daszków w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, gdyż zakwalifikowano je jako nieistotne odstępstwo i zostały one wyrysowane w dokumentacji przedłożonej przez inwestorów przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję D. i A. B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż sposób naniesienia daszków na dokumentację powykonawczą budzi zastrzeżenia, gdyż zmiany zostały naniesione niezgodnie z prawem i sztuką architektoniczną – bez zaznaczenia wymiarów (kolorem czerwonym) i w braku opisu zmian w dzienniku budowy. Zdaniem skarżących, każda zmiana w stosunku do projektu powinna być dokładnie udokumentowana i poprzedzona decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo podkreślono, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno – pensjonowatego jest sprzeczna z prawem z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, skarżący, jako sąsiedzi, nie wyrazili pisemnej zgody na zmniejszenie odległości pomiędzy posesjami, co oznacza naruszenie wymogu wynikającego z § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Nie ma wątpliwości, że L. i J. L. zrealizowali budynek niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanych jeśli chodzi o wybudowanie daszków, wysuniętych poza obrys budynku i zmniejszających odległość do granicy działek sąsiednich: z 4,00 m do 2,30 m od granicy posesji skarżących oraz do 2,00 m od strony zachodniej. Zmiany te – jak ustalił organ – zostały w myśl art. 57 ust. 2 prawa budowlanego naniesione na dokumentację powykonawczą załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o jakim mowa w art. 54 prawa budowlanego uruchamiają postępowanie administracyjne, którego wyrazem jest albo wniesienie sprzeciwu, albo milcząca zgoda na użytkowanie obiektu budowlanego. Każde z tych stanowisk jest wyrazem woli organu. Na organie ciąży powinność rozważenia czy odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny. W niniejszej sprawie organ nie wnosząc sprzeciwu, milcząco zezwolił L. i J. L. na użytkowanie zrealizowanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku. Można zatem przyjąć, że nie uznał tych odstępstw za istotne. Kluczową zatem kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostała odpowiedź na pytanie czy nie wniesienie sprzeciwu (zgodnie z obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 prawa budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany) pozbawiło właściwy organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Wskazać tu należy, że przyczyny nie wniesienia sprzeciwu i braku reakcji organu w sytuacji, gdy doszło w trakcie realizacji budowy do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być różne: od błędnej oceny po przeoczenie. Udzielenie na wyżej postawione pytanie odpowiedzi negatywnej mogłoby doprowadzić do usankcjonowania naruszenia prawa budowlanego, np. w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, przeciwpożarowego itp. Taka zaś sytuacja byłaby niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze należy w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego mógł – w szczególności, gdy naruszone zostałyby przepisy budowlane dotyczące bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego – wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Podzielić tu należy zarzut biorącego udział w sprawie prokuratora, który wskazuje na możliwość naruszenia przepisów przeciwpożarowych określających wymagane odległości między budynkami. Wprawdzie nietrafnie powołuje się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zamiast na rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.(Dz. U. z 1999 r. Nr 19, poz. 140 ze zm.), które obowiązywało w czasie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż istotnie organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii. Z ustaleń dokonanych przez organy wynikają jedynie odległości posadowienia przedmiotowego budynku od granicy z nieruchomością skarżących lecz brak jest ustalenia w jakiej odległości od granicy usytuowany jest budynek skarżących. Dopiero po dokonaniu takiego ustalenia będzie można stwierdzić czy doszło do naruszenia przepisów budowlanych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przyjmując zatem, że budowa przedmiotowych daszków pomniejszających odległości obiektu od granicy stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego w warunkach udzielenia milczącej zgody na użytkowanie budynku po zgłoszeniu zakończenia jego budowy i nie wniesienia sprzeciwu, konieczne jest uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy muszą dokonać prawidłowych ustaleń co do wzajemnego usytuowania budynków i dzielących je odległości, a następnie ocenić czy spełnione zostały warunki wynikające z przepisów budowlanych, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 200, tej ustawy. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd określił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być wykonana.