II SA/Gd 1428/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 lutego 2001 r., na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.) i § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) odmówił J. R. i W. J. wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku węzła cieplnego zlokalizowanego przy ul. [...] dz. Nr we W., na lecznicę dla zwierząt. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 10 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. organ administracji przed wydaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zobowiązany jest do stwierdzenia zgodności tego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia 30.05.1988 r. (Dz. U. Woj. Nr 13, poz. 135 z 1988 r. z późniejszymi zmianami ) teren, na którym usytuowany jest budynek węzła oznaczony jest symbolami, co oznacza "zabudowę jednorodzinną o wysokiej intensywności". Ponadto teren ten, z mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dnia 22.03.1993 r. objęty jest strefą ochronną ujęcia wód podziemnych A. Ustalenia cytowanego wyżej planu nie przewidują lokalizacji na tym obszarze usług, a obowiązująca strefa ujęcia wody wprowadza uwarunkowania ograniczające możliwość dowolnego zagospodarowanie terenu. Biorąc pod uwagę, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu jest sprzeczna z ustaleniami planu i może powodować pogorszenie stanu sanitarnego w strefie ochronnej ujęcia wody, organ pierwszej instancji uznał, że wniosek inwestorów nie może być uwzględniony. Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. J. i J. R., którzy wywodzili, że do wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego dołączyli projekt architektoniczno-budowlany adaptacji pomieszczeń przeznaczonych na usługi. Projekt ten został zaopiniowany przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. Na planowane zmiany adaptacyjne zgodę wyraziło również Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, od którego wynajmują pomieszczenia. Odwołujący się wywodzili, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieobiektywna i pozbawiona podstaw prawnych. Inwestorzy wskazywali, że będąc przekonani, iż dopełnili wszystkich wymaganych formalności, a wydanie pozwolenia jest tylko kwestią czasu przystąpili do modernizacji wynajmowanych pomieszczeń, zgodnie z przedłożonym projektem. W trakcie prowadzenia prac adaptacyjnych mnożyły się protesty mieszkańców osiedla A, których celem było uniemożliwienie lokalizacji lecznicy dla małych zwierząt w ww. budynku. W ocenie odwołujących się zapis planu nie wyklucza lokalizacji na tym terenie usług, gdyż w planie nie istnieje jednoznaczny zakaz, a ponadto na osiedlu znajdują się inne zakłady usługowe. Ponadto wskazano, że lecznica dla małych zwierząt nie należy do inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska, w myśl wykładni prawnej podanej w piśmie Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewoda w dniu 20 marca 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 32 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. R. i W. J. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej zlokalizowanego przy ul. [...] dz. we W. – na punkt usług weterynaryjnych. Zmiana ta miała polegać na adaptacji pomieszczeń gospodarczych tego budynku na punkt usług weterynaryjnych. Miała to być zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego określona przepisami art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wymagająca uzyskania pozwolenia właściwego organu, z odpowiednim zastosowaniem przepisów art. 32 Prawa budowlanego. Przepisy te stanowią, że pozwolenie takie może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy – wykazał, że ma tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązanego ,przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania organ pierwszej instancji zażądał od inwestorów wykazania tego prawa, co nie zostało wykazane. Organ odwoławczy wskazał również, że § 10 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. wymaga przed wydaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stwierdzenia zgodności określonego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Tymczasem plan nie przewiduje realizacji na tym terenie usług, a jedynie zabudowę jednorodzinną, o wysokiej intensywności. W przeciwieństwie do innych obszarów miasta W. brak jest w tym symbolu P 72 MN zapisu o możliwości realizacji usług na tym terenie. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniona była decyzja negatywna, z uwagi na sprzeczność planowanej adaptacji budynku z ustaleniami planu miejscowego oraz ograniczeniami wprowadzonymi cytowanymi wyżej przepisami dla ochrony wód podziemnych "A". W. J. i J. R. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem właściwym wywodzili, że w dniu 7.09.2000 r. zostali wezwani postanowieniem znak [...] do uzupełnienia swojego wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania o następujące dokumenty: 1. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. uzyskanie akceptacji projektu pod względem bhp i ergonomii. Jednocześnie został zakreślony termin przedłożenia powyższych dokumentów do dnia 15.10.2000 r. W ocenie skarżących przedłożyli stosowne dokumenty dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. umowę najmu z jej zarządcą. Skarżący wskazywali również, że postępowanie prowadzone przed organami I i II instancji było nadzwyczaj przewlekłe. Zostało naruszonych szereg przepisów prawa formalnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Uchybienia formalno-prawne popełnione przez organ I instancji wskazują jednocześnie na fakt całkowitej nieznajomości procedury administracyjnej. Zdaniem skarżących zostało naruszonych szereg przepisów k.p.a.: 1. zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane 2 miesiące po złożeniu przez strony wniosku, nie podano także daty wszczęcia tegoż postępowania (2.11.2000 r.), 2. zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (30.02.2000 r.) nie zawiera określenia daty zakończenia tegoż postępowania. O powyższym fakcie nie zostały powiadomione wszystkie strony postępowania. 3. nie zawieszono postępowania do czasu wyjaśnienia, czy wnioskodawcy posiadają legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku, chociaż podano ten fakt jako przesłankę uzasadniającą przedłużenie prowadzonego postępowania, 4. nie poinformowano wnioskodawców o fakcie przystąpienia do postępowania grupy protestujących mieszkańców osiedla na prawach strony, 5. przed wydaniem decyzji nie wezwano wnioskodawców do zapoznania się z zebranym w sprawie materiale dowodowym, 6. decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem dopuszczalnych terminów. Wymienione uchybienia wskazują jednocześnie, że organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czym podważył nie tylko powagę reprezentowanego urzędu, jak i wiarę w bezstronność organów państwowych. Wskazali także, że zostały naruszone zasady współżycia społecznego przez faworyzowanie partykularnych interesów grupy niezadowolonych mieszkańców osiedla. W ocenie skarżących posiadali oni tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo budowlane, gdyż najem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego jest stosunkiem zobowiązaniowym. Zawarcie takiej umowy z wyraźnym określeniem jej celu gospodarczego – świadczenie usług weterynaryjnych – nakłada na strony określone obowiązki ze strony zarządcy nieruchomości MPEC mieści się w tym także zgoda na ewentualne prace adaptacyjne. Również fakt nieuwzględnienia w planie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym różnego rodzaju usług, nie jest tożsamy z zakazem ich prowadzenia na tym terenie. Potwierdza ten sposób rozumowania fakt prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie przez inne podmioty, które wcześniej taką zgodę otrzymały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosowanie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie, do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miały inne przeznaczenie bądź były budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2. podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Art. 32 tej ustawy, który stosuje się odpowiednio przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, stanowi, że pozwolenie takie może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy (tzw. słowniczkiem) tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, iż skarżący, w dniu 19 czerwca 2000 r., zawarli z Miejskim Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. we W. umowę najmu części opisanego wyżej budynku, obejmującego wyłącznie pomieszczenia socjalne oraz WC, o łącznej powierzchni 28,31 m² (§ 1 umowy), bez wskazania celu, na jaki lokal ten będzie wykorzystany, przy czym w umowie tej, ogólnie postanowiono, że wszelkie adaptacje w lokalu będą wymagały odrębnej, pisemnej zgody wynajmującego i nie będą naruszały substancji budynku. Umowa tej treści nie dawała niewątpliwie inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy, gdyż jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego adaptacja pomieszczenia na ten cel wymagała istotnej przebudowy istniejącego obiektu (por. projekt). Wprawdzie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji inwestorzy przedłożyli aneks do tej umowy z tej samej daty, lecz aneks ten precyzował tylko przeznaczenie wynajętych pomieszczeń na usługi weterynaryjne, a nie zmieniał pierwotnej umowy w części dotyczącej obowiązku inwestorów uzyskania każdorazowo odrębnej zgody wynajmującego na wykonywanie wszelkich prac adaptacyjnych, którą skarżący nie dysponowali. Potwierdza to wyciąg z protokołu posiedzenia zarządu miasta z dnia 29 listopada 2000 r., który w tym dniu nie wyraził zgody na adaptację budynku węzła cieplnego, stanowiącego własność miasta na lecznicę dla zwierząt. W świetle tych dowodów znajdujących się w aktach sprawy bezzasadny jest zarzut, iż inwestorzy dysponowali prawem do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego na wskazane wyżej cele inwestycyjne. Drugą przesłanką odmowy wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego była sprzeczność tego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przytoczonego w zaskarżonej decyzji. Plan ten, dla terenu, na którym położony był węzeł cieplny, oznaczony symbolem P 72 MN. Wskazywali, że obszar ten stanowi "teren zabudowy jednorodzinnej o wysokiej intensywności. Osiedle w toku realizacji". Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że ulokowanie na tym terenie lecznicy dla zwierząt naruszałoby ustalenia planu, który dla innych symboli jednoznacznie przewidywał, poza budownictwem, również lokalizację usług. Nie można zatem było domniemywać nieograniczoną dopuszczalność realizacji obok budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wszelkich usług, a w szczególności tych, które nie służą bezpośrednio obsłudze podstawowej funkcji, jaką była w tym przypadku funkcja mieszkaniowa. Ponadto wskazać należy, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku planowana inwestycja, tj. lecznica dla małych zwierząt nie była przewidziana ustaleniami obowiązującego planu, będącego aktem prawa miejscowego. Uzasadnione są natomiast zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania, które prowadzone było w tej sprawie przez okres kilku miesięcy. naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, co zgodnie z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) prowadzić musiało do oddalenia skargi.