II SA/Gd 1438/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta powołując się na art. 39 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) oraz ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 maja 1994 r. (Dz. Urzęd. Woj.. Nr 17, poz. 248 z dnia 5 grudnia 1994 r.) na ustalił dla "A" Sp. z o. o. z siedzibą w B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku handlowego wraz z przyłączami: elektrycznymi, wod.-kan., i dróg na działce nr przy ul. [...] w B. W załączniku nr 2 opisowym określono szczegółowe wymogi dotyczące przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano m. in., że projektowane zamierzenie znajduje się w strefie usługowo-technicznej N.01.12.UT – preferowane utrzymanie o rozwój obsługi technicznej (magazyny, zaplecze transportu i budownictwa oraz infrastruktury technicznej, rzemiosło itp.) możliwość lokalizacji funkcji produkcyjnych o znaczeniu lokalnym. Termin ważności decyzji ustalono do dnia 31 grudnia 2001 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B" S.A. z siedzibą w B. będąca właścicielką działki nr przy ul. [...]. Wskazała, że realizacja projektowanej inwestycji zburzy użyteczność już istniejącej zabudowy poprzez przesłonięcie widoku i naświetlenia budynku skarżącej. Spowoduje to także obniżenie walorów architektonicznych i krajobrazowych otoczenia za sprawą posadowienia budynku poza istniejącą linią zabudowy. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadmierne ograniczenie wynikających z niego ustaleń. Decyzją z dnia 6 marca 2001 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązujący na obszarze objętym postępowaniem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie wyróżnia ulicy [...], przy której ma zostać zrealizowane zamierzenie, włączając ją w większy obszar strefy usługowo-technicznej. Plan w konsekwencji nie ustala linii zabudowy, nie dając podstaw do zachowania tą drogą ładu przestrzennego w sąsiedztwie ani ograniczenia inwestora w jego prawach. Przy ulicy istnieje zresztą stara zabudowa, widoczna na mapach włączonych do akt sprawy, usytuowana w sposób zbliżony do projektowanej. Trudno w tej sytuacji zaakceptować twierdzenie o obniżeniu walorów architektoniczno i krajobrazowych. Budynek odwołującej się Spółki jest oddzielony od ulicy nieruchomością wnioskodawcy, której nie obciąża żadna służebność na jego rzecz, nie obejmuje jej również zakaz zabudowy. Wiążąc użyteczność własnego budynku z widokiem i naświetleniem od strony ul. [...] należało zapewnić mu z nią bezpośredni kontakt. Potrzeba tego rodzaju nie może ograniczać właściciela sąsiedniej działki w jego prawach do korzystania z nieruchomości. Kwestionowana decyzja obliguje inwestora do zachowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "B" Spółka Akcyjna z siedzibą w B. Zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wyłącznie do określenia warunków zabudowy w wymaganej przepisami odległości od granicy sąsiednich działek, z pominięciem innych istotnych kwestii dotyczących charakteru i usytuowania zamierzonej inwestycji, istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z zabudowy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak oceny w decyzji organu II instancji naruszenia interesów osób trzecich, na które wskazywano w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji "w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych". W myśl art. 42 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) zakres ważności decyzji. Art. 43 ustawy zabrania organom administracji odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść ustawy zakreśla zatem granice badania przez organ administracji okoliczności związanych z wydaniem decyzji, do okoliczności ściśle związanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tych granicach nakazuje badanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, jak i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W rozpatrywanym przypadku obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 maja 1994 r., opublikowany w Dz. Urzęd. Woj.. Nr 17, poz. 248 z dnia 5 grudnia 1994 r. Na podstawie tego planu ustalić można, że projektowane zamierzenie znajduje się w strefie usługowo-technicznej oznaczonej N.03.12.UT. W strefie tej preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji obsługi technicznej (magazyny, zaplecze transportu i budownictwa oraz infrastruktury technicznej, rzemiosło itp.) z możliwością lokalizacji funkcji produkcyjnych o znaczeniu lokalnym. Zamiarem inwestora "A" Sp. z o. o. była budowa budynku handlowego wraz z przyłączami: elektrycznym, wod.-kan., i dróg na działce nr przy ul. [...] w B. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji jest zgodna z prawem. Zawiera ona wszystkie elementy wymagane przepisem art. 42 ustawy i nie narusza unormowań miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Ponad wszelką wątpliwość trafna jest dokonana przez organy administracji ocena, że inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego jest zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo o funkcji usługowo-technicznej. Skarżąca podniosła w skardze zarzut niewystarczającego, jej zdaniem, zapewnienia ochrony ich interesów w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniej działki. Stwierdzić należy, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań administracyjnych ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek badania różnego zakresu procesu inwestycyjnego, a więc i różnego zakresu badania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie do przyjęcia byłoby, aby zakresy tych postępowań nakładały się na siebie, skoro prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w dwu różnych postępowaniach administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1998 r. IV SA 2325/96 Baza orzeczeń LEX nr 45713). Zdaniem Sądu kwestia wpływu budowy budynku handlowego przez inwestora na stopień naświetlenia nieruchomości skarżącej podlegać może badaniu w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie odległość projektowanego budynku od nieruchomości skarżącej powinna być przedmiotem badania organów administracji techniczno-budowlanej rozpatrujących sprawę pozwolenia na budowę. Te właśnie organy badają bowiem konkretne rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązują osoby ubiegającej się o ustalenie zabudowy i zagospodarowania terenu do złożenia projektu budowlanego. Konieczność przestrzegania przy projektowaniu inwestycji przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 z 1995 r., poz. 46 z późn. zm.), na którą wskazano zresztą w decyzji organu I instancji, zapewnia ochronę interesów właścicieli sąsiednich w określonym tam zakresie. Oznacza to bowiem, że pozwolenie na budowę nie będzie mogło być wydane, jeśli dokumentacja projektowa nie sprosta wymogom powyższego rozporządzenia, regulującego zarówno kwestię odległości budynków, jak i zachowania warunków naświetlenia budynków. Gwarancję ochrony prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do zamieszkiwania czy prowadzenia działalności gospodarczej w harmonijnej zabudowie stanowi natomiast zawarta w decyzji organu I instancji klauzula, w myśl której budowa powinna mieć formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zarzut skarżącej naruszenia art. 15 Kpa jest bezzasadny, gdyż organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkował się do zarzutów odwołania w treści uzasadnienia decyzji. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.