II SA/Gd 1449/03

Dnia 23 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie : NSA Marek Gorski NSA Anna Orłowska /spr./ Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody z dnia 15 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 14 sierpnia 2003 roku. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2003 r. Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37j ust. 1 w związku z art. 2 ust.1 pkt 23, art.24 ust. 2, art.37 l ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 14 sierpnia 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego Z. B. Rostrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Z. B. został zarejestrowany w dniu 12 czerwca 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem 20 czerwca 2002 r. utracił prawo do tego zasiłku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dniu 20 lutego 2003 r. Z. B. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Organy ustaliły, że w dniu złożenia wniosku strona udokumentowała wynoszący 32 lata, 9 miesięcy i 3 dni okres uprawniający do zasiłku. Nie wykazała przy tym żadnego okresu wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Organy odmówiły wnioskodawcy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że okres zatrudnienia w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "A" w B. od 16.04.1975 r. do 31.12.1979 r. nie został przez niego należycie udowodniony. Wątpliwości organów administracji wzbudziła treść świadectwa pracy wydanego przez ten podmiot. Wynika z niego, iż Z. B. był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "B" w B. w okresie od 16.04.1975 r. do 10.11.1993 r. przy czym nie otrzymywał wynagrodzenia według regulaminu wynagrodzeń, lecz według regulaminu opłat RSP "C". Natomiast zapisy dokonane w legitymacji ubezpieczeniowej strony potwierdzają, że od 1980 do 1993 r. otrzymywała ona wynagrodzenie według dniówek obrachunkowych, stanowiących udział w dochodzie podzielonym stosownie do wkładu pracy, czyli takie jakie w myśl art. 158 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54 poz. 288) otrzymują członkowie spółdzielni, a nie pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę. Zdaniem organów, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy podważa fakt, by przez przeważający okres wykonywania pracy w tej spółdzielni strona była zatrudniona w ramach stosunku pracy, to cały dokument potwierdzający ten okres pracy jest niewiarygodny. Strona sama wcześniej przyznawała, że była członkiem wskazanej spółdzielni, w związku z tym dla zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okres wykonywania pracy w rolniczej spółdzielni produkcyjnej konieczne jest wykazanie, że podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne wynosiła co najmniej najniższe wynagrodzenie (art.23 ust.1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Taką podstawę strona udokumentowała tylko za okres od 1980 r. do 1993 r. Natomiast brak jest dowodów potwierdzających w sposób bezsporny, w jakim charakterze strona wykonywała pracę w RSP "D" w okresie od 16.04.1975 r. do 31.12.1979 r. W piśmie z dnia 15.07.2003r. Agencja Poszukiwania Akt "E", archiwizująca akta płacowe RSP "F" poinformowała, iż nie posiada żadnej tego typu dokumentacji dotyczącej Z. B.. Natomiast spośród dwóch świadków wskazanych przez stronę, wezwanych przez organ I instancji do złożenia stosownych zeznań, złożyła je tylko K. N.. Natomiast drugi świadek – K. M. nie stawiła się na wezwanie organu. Z zeznań świadka wynika, że Z. B. został członkiem RSP na wiosnę 1976 r. Zatem – w ocenie organu odwoławczego – już od tego czasu Z. B. winien udokumentować podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne, o której mowa w art. 23 ust.1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, by zaliczyć ten okres do okresu uprawniającego do zasiłku. W tych okolicznościach organy obu instancji uznały, że strona nie legitymuje się wymaganym przez art. 37 j ust.1 powołanej ustawy okresem uprawniającym do zasiłku. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem Z. B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał m.in., że RSP "F" w B. uległa likwidacji, natomiast podmiot przechowujący dokumentację płacową tej spółdzielni nie posiada stosownych dowodów. W jego ocenie zarząd spółdzielni wystawiając świadectwo pracy zaświadczył o tym, że zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Natomiast w myśl art. 3 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. W ocenie organów, Z. B. nie spełnił ww. wymogów niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem do dnia złożenia wniosku o jego przyznanie legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 32 lata, 9 miesięcy i 3 dni. Sąd zauważa, iż sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy skarżący wskazał w postępowaniu administracyjnym świadków – byłych pracowników Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "G" w B. którzy mogli wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności związane z jego pracą w tej spółdzielni, zadaniem organów było przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, które miałoby istotne znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organy orzekające z naruszeniem art.77 § 1 k.p.a. nie przesłuchały jednego z nich – K. M., jedynie z tego względu, iż świadek ten nie stawił się w wyznaczonym terminie na wezwanie organu. Sąd zauważa, iż rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.), wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy organy nie mogły pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadka - nie przeprowadził. Nadto w niniejszej sprawie uszło uwadze organom obu instancji, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Innymi słowy, bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia. Co więcej, skoro w postępowaniu administracyjnym przesłuchiwano świadków (czy też podejmowano taką próbę), to strona nie tylko powinna być zapoznana z ich zeznaniami, ale przede wszystkim należało zawiadomić ją o miejscu i terminie przesłuchania, przynajmniej 7 dni przed terminem, a także umożliwić jej zadawanie świadkom pytań i składanie wyjaśnień (art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 10 k.p.a.). Zignorowanie wspomnianych praw strony spowodowało, że materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, stał się w sprawie bezwartościowy, gdyż w świetle art. 81 k.p.a. nie można go brać pod uwagę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż art. 79 k.p.a. stanowi następną po wyrażonej w art. 10 gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogów określonych w powołanych przepisach, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 ONSA 1986 Nr 1, poz. 13). Analizując sytuację osób bezrobotnych oraz system wsparcia bezrobotnych, NSA w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/01 ONSA 2002/4/133 wskazał iż, dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia (zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37j ust. 1 lub 37k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić (likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp.), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy skarżący spełnia wszystkie warunki do przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, określone w art. 37j ust. 1 cyt. ustawy przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., a w szczególności przeprowadzić dowód ze świadków wskazanych przez skarżącego oraz rozważyć możliwość przesłuchania innych świadków spośród kierownictwa RSP "H" w B., a także byłych pracowników prowadzących księgowość i sprawy osobowe w tej spółdzielni. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.